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我国宪法中的民主集中制原则
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添加:2013/9/24   作者: 马岭   来源: 中国宪政网   录入:jaskse 人气:454

我国宪法中的民主集中制原则

作者:马岭

 
    民主与集中是什么关系?“民主制与集中制本来并不是对应概念。与民主制对应的概念是君主制,与集中制对应的概念是自治制。把民主与集中结合到一起,造就了一个既不同于民主制也不同于集中制的新事物。”[1]关于民主集中制的实质,我国“理论界形成了多种观点,有人认为民主集中制的实质是一种民主制,也有人认为是一种新型的集中制即‘民主的集中制’,还有人认为民主集中制就是民主制加集中制。更有论者认为民主集中制的本质不是固定的,民主和集中的矛盾双方是互相转化的,有时民主是矛盾的主要方面,有时候集中又是矛盾的主要方面。但多数人认为民主集中制的实质是民主和集中的有机统一。”[2]
    本文探讨的是宪法中的民主集中制原则,而不是党的民主集中制原则。宪法中的民主集中制原则是针对国家组织而不是针对党组织而言的,但从历史上看,民主集中制原则首先是作为党的组织原则出现的,在党执政之后(包括在根据地时期的执政),“将党内的民主集中制运用于人民代表大会制度中,以民主集中制的结构来塑造人民代表大会制度结构”,[3]民主集中制原则随之被宪法(或宪法性文件)确认为政权机构的原则。作为党的民主集中制原则与作为国家政权机构的民主集中制原则有一定的区别,党章规定的民主集中制“既是党的根本组织原则,也是群众路线在党的生活中的运用。”[4]笔者认为,作为国家机构的民主集中制原则只是一种组织原则,而不是活动原则。组织原则主要针对的是依据什么原则建构组织模式,包括建构多少个机关,怎样确定彼此之间的关系,具有整体性、宏观性、框架性;而活动原则是机构建立之后怎么进行活动的原则,是各机关内部的权力运行制度,是具体的,局部的。组织原则是搭台,活动原则是唱戏。“民主集中制适用于人民代表大会制度的组织,与适用于人民代表大会制度组织下各个具体的国家机关,是大有区别的。”具体的国家机关“以什么形式组织起来,以什么样的方式和程序去行使权力,都需要围绕和服从、服务于政权组织形式”,但它并“不是政权组织形式本身。”[5]
 
一、宪法中的民主集中制原则是政权“组织”形式的原则
    从制度上说,历史上的民主对应的是君主,在君主制已经不存在时,它对应的是官主(精英做主),这是贵族制的变相表现形式,因此民主属于国体范畴,是国家大事由谁做主的问题。而集中对应的是分散,是国家最高权力处于高度集中还是相对分散的状态,属于政体范畴,即怎么做主的问题。作为国体和政体的搭配,民主一般是和分权结合的,专制是和集权结合的,而民主集中制却创造了一种民主国体和集权政体相结合的模式。
    笔者认为,政体作为国家政权组织形式有两层含义,一是这些组织机构的来源,如民主选举产生国家机构体现的是人民当家作主的民主性;二是这些机构产生后彼此之间的关系,如各机关之间是平行的体现的就是分权制衡性。民主并不等于分权,民主意味着这些机关的权力来源于整体的人民(人民通过宪法赋权),这是国体问题;国家机关的具体成员来源于民选——议会制下议会的议员由选举产生,政府由议会产生,总统制下议会和总统都由选民直接或间接产生,这是政体的第一层含义,是民主国体对政体的必然要求;而国家机关之间是分权还是集权与民主国体表面上看并不一定具有必然的内在联系,至少这种联系是相对模糊的,因此社会主义政体和资本主义政体在此分道扬镳,一个采取了民主与分权相结合的模式,一个走向了民主与集中相结合的道路。
    民主集中制与民主制的相同点在于国家的主要权力(议会和政府)都是民主选举产生的,即权力来源相同;不同点在于它们产生后,彼此间一个是纵向的高低关系,只有单向监督;一个是横向的平行关系,实行双向制约。二者都强调国家权力要接受民主监督,但具体到各个国家机关,民主制下的监督力度和形式是错落有致的,行政机关不仅要接受民众的监督,还要全面接受议会的监督以及法院的司法监督;议事机关也要接受行政机关的制约和司法审查;司法机关相对独立,只服从法律而基本不接受其它机关或民众的监督。而民主集中制下的行政机关虽然也要接受民众、议会、法院的监督,但司法监督往往是弱项;最高立法机关理论上只接受人民的监督,而不接受其他任何国家机关的监督——正是这一点决定了其政体是排斥分权的;司法机关虽然不受行政机关干涉,却要接受议会的监督。民主集中制与民主制也都强调行政机关在民选(事前)、民督(事后)之外,在运行“中”是可以集权的,但民主集中制却往往通过实践把民主制下行政机关的这种集权运行模式扩大到了整个国家机构,不论人大还是法院,其权力都是集中运作的,并只接受抽象的人民监督(具体的人民意志和利益由党代表)。
    至于一些学者论述的各国家机关内部的权力运作方式采用的是民主制(如议会的合议制)还是集权制(如行政机关的首长制),笔者认为并不是政体问题,不是政权机关的“组织”问题,而是政权机关的“活动”问题。议会内部的权力运作通常是多数决,多数决是民主运行的一种方式,但多数决并不完全等同于民主,实行多数决的组织很多,如法庭、各种评审委员会等。许多人把民主决策时的多数决当作民主集中制中的集中,其实多数决属于民主的实现形式,而不是权力集中的表现形式。而行政机关的集权并不影响整个国家的政体性质,甚至是民主制度的必要构成部分,是防止民主效率过于低下的一种必要措施。在代议制下,议会民选产生,产生后实行合议制,这是民主的决策方式;政府也是民选产生(直接或间接),产生后实行首长制,这是集权制(集中制),但不论议会还是政府,其产生后的权力运作方式都不是政体问题,因此都不涉及民主集中制这一政体原则。政体是议会、政府等国家机关的整体布局,是确立它们之间关系的模式,是框架性的;而议会和政府内部的运行机制是具体的,局部的。
    可以这样说,君主专制既是国体(个人做主),又是政体(最高权力机关只有一个,最高权力由一人包揽);同时,不论作为政权“组织”形式,还是作为最高国家权力的“运行”方式,君主制都是集中而非分散的(下面的权力可以分散)。而民主体制却比较复杂(与君主制的简单相比,这种复杂是社会的一种进步),它作为国体是人民做主,作为政体是代议制——人民代表代替人民行使权力,但人民代表组成的议会不是人民唯一行使国家权力的机关,政府和法院也是依据宪法(人民的整体意志)构建和运作的,因此最高国家权力机关有三个,是分权的。它们中有的权力运作方式有分散行使的(如议会),有集中行使的(如政府),所有最高国家机关(包括最高立法权、最高行政权、最高司法权)之间关系构成的政体组织是分权的,且彼此制衡。
 
二、我国宪法中的民主集中制原则
    我国宪法第2条第1款确认了人民主权原则:“中华人民共和国的一切权力属于人民”,这是国体问题;第2款确认了人民主权的表现形式:“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”,这是政体问题,它与第3条第2款(“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生,对人民负责,受人民监督”)在内容上是基本重复的,但后者更具体。总的来看,第2条(国体)是第3条(政体)的基础,第3条第1款确认了政体的原则——民主集中制:“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则。”该条第2款和第3款规定了我国的政体,第2款规定“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生,对人民负责,受人民监督”,这是政权机关与人民的关系(外部关系);第3款规定:“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生,对它负责,受它监督”,这是政权机关彼此之间的关系(内部关系)。这两款表明政体包括两方面的内容,一个涉及间接民主(代议制)的问题,一个涉及分权还是集权的问题。
1 宪法第3条第1款规定的民主集中制是国家机构的“组织”原则
    1982年宪法第3条第1款规定:“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则。”笔者认为这是国家机构的组织原则,而不是活动原则。作为一个总括性原则,它用的是“国家机构”,与前三部宪法用的是“国家机关”不同。[6]国家机关是具体的某个机关,前三部宪法规定“国家机关一律实行民主集中制”,其中的“一律”意味着国家机关不止一个,而每一个国家机关都要实行民主集中制,这在1982年宪法中已经不太可能,因为82年宪法已经明确规定行政机关、军事机关实行首长个人负责制,国家主席作为一个国家机关也很难实行民主集中制。更重要的是,从字面上理解,所有国家机关“一律”实行民主集中制意味着把民主集中制仅仅定性为各国家机关内部的活动原则,[7]而“国家机构”实行民主集中制的原则这一规定则是从组织结构着眼的,强调的是组织原则而非活动原则,因为“国家机构是国家机关的组织体系,是一个整体性概念。”[8]在宪法第三章“国家机构”中包括了七节(分别是全国人大、国家主席、国务院、中央军委、地方各级人大和地方各级政府、民族自治地方的自治机关、法院和检察院),说明“国家机构”是这些国家机关的总称,是一系列国家机关而不是一个国家机关。因此“国家机构”是具有政体意义的概念,是指包括所有国家机关的组织体系,不仅包括一系列国家机关,还包括它们之间的关系。同时,该条款放在“总纲”中、位于整部宪法的第3条(而不是“国家机构”中的某一条),这样的位置也说明应将民主集中制作为国家机构的整体原则来理解。即这一款规范和调整的重点是各国家机关彼此之间的关系,是“组建”国家机关时要遵循的原则,而不是国家机关组建后的“活动”原则,紧随着宪法第3条第1款之后的第2款和第3款的规定对此有进一步的表述。
2 宪法第3条第2款体现了民主集中制中的“民主”
    该条款规定:“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生,对人民负责,受人民监督。”这规定的是权力机关与人民的关系(民选、民督),是政体中的第一层含义(机关的产生),它表明“在民主集中制中,民主是基础。在普选的基础上产生各级人民代表大会,人民代表大会是民意机关、权力机关。人民代表大会决定国家的大政方针,选举政府。这是民主集中制的决定性方面,是基础。”[9]人民选举代表组成人大体现的是民主,而不是集中,也不是民主基础上的集中。有人认为几亿人民的权力通过选举转移到几千代表的手中难道不是一种集中吗?当几千代表代替几亿人民行使权力时,这确实是权力集中的一种表现形式,但这是发生在代表们产生之后他们“行使”权力时,他们在行使立法权、任免权、决定权、监督权时,是受人民委托在行使的,因此在行使这些权力时他们集中了民意,是人民意志的集中表现。但在他们行使权力前,就人民产生代表的过程来看,人民与人民代表的关系体现的是民主而不是集中。普选的性质是民主,是民主选举,而不是集中选举,集中是选举的结果。如果把普选制理解为集中,那么代议制民主本身就包含了集中,但代议制被公认为是民主制而不是集中制或民主集中制。西方国家也实行普选制,经过选举权力也集中到少数议员手中(议员的数量比我们更少),但他们并不认为这是在实行集中制或民主集中制,一方面他们认为他们的普选是民主制而绝不是民主集中制,也不认为这体现了集中,另一方面我们也强调民主集中制是我们独有的专利而不能属于他们。因此在议会的产生方面,由人民选举代表组成议会这一点上,我们和世界各国是基本相同的。[10]
3 宪法第3条第3款体现了民主集中制中的“集中”
    该条款规定:“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生,对它负责,受它监督。”这规定的是人大与其他国家机关之间的关系,是政体中的第二层含义(各机关之间的关系)。有学者认为在这一规范中,人大体现的是民主,其他国家机关体现的是集中(这些机关“分别处理属于各自职权范围的国家事务”是集中的表现),[11]也有学者对此持反对意见,认为“民主集中制中的民主与集中是不可分割的整体,即民主基础上的集中和集中指导下的民主,两者不是互相独立的实体,而是作为一个实体,体现在人大制度中。”[12]笔者认为这一款主要体现了民主集中制原则中的“集中”,而不是“民主集中”,民主集中制中的“民主”体现在第2款而不是第3款中,即第2款体现的是民主,第3款体现的是集中。其中“集中”是西方国家所没有的,是民主集中制与民主制的区别所在。但集中并不是体现在其他国家机关行使权力方面,而是体现在人大行使权力方面,人大“产生”行政机关、审判机关、检察机关,是人大行使任免权的结果,人大“监督”行政机关、审判机关、检察机关,这些机关对人大负责,是人大行使监督权的表现,当然,人大还通过行使立法权、决定权来规范和控制行政机关、审判机关、检察机关。当所有国家机关都对一个机关负责,并受它监督时,这不是民主,而是集中。可见“人大和其他国家机关的关系”是我国与西方三权分立体制的区别所在,即在议会和人民的关系上,我国宪法和西方各国宪法都强调人民选举议员组成议会行使国家权力,议员要对选民负责,受选民监督;但在议会和其他国家机关的关系上,我国宪法和西方各国宪法的规定出现了明显差别,我国宪法强调议会的最高性,其他所有国家机关都在它之下,人大可以监督其他国家机关,其他国家机关不能监督人大。也就是说,从国家权力格局上看存在一个最高权力机关,其地位至高无上,其他国家机关不能与之平行,更不能超越其上,其他国家机关的地位相对于它都是从属性的,这是权力高度集中的表现,“我们经过人民代表大会制统一和集中行使国家权力,就说明了我们的民主集中制。”[13]这是根据地早期的民主模式“一切权力归农会”、“一切权力归苏维埃”的延伸——当然比那时严密了,细化了,这种严密和细化主要体现在分工上,即早期的民主政权更具有大民主的色彩,甚至是议行合一的。[14]而西方各国的宪法中不承认有一个不受其它机关制约的最高国家权力,最高权力不是集中在一个机关手中,而是分散在三个不同的机关手中,彼此互相制约,即使在实行议会至上的英国,议会也是可能被内阁解散的。
    也许有人会反驳说,根据宪法第3条第2款的规定,最高权力机关也不是不受任何制约的,它要“对人民负责,受人民监督”。但人民不是一个国家机关,“受人民监督”不等于受国家机关监督,人民是分散的,人民作为一个整体很难行使权力。因此,“对人民负责,受人民监督”不具有分权的意义(分权发生在国家机关之间),只具有民主的意义。在操作层面上,人大代表主要是受选民监督,但人大代表受选民监督不等于人大受选民监督,选民可以罢免代表,但不能解散人大,也不能改变人大的决定(我国没有公民复决制度)。由于我国县以上(不包括县)实行的是间接选举,因此全国人大应受省级人大的监督,[15]但省级人大如何监督全国人大?即使所有省级人大同时对本级人大选举产生的全国人大代表行使罢免权,它们也不能改变全国人大已经做出的决定,这仍然是对全国人大代表的监督,不等于对全国人大的监督,相反宪法明确规定全国人大常委会可以撤销省级人大的规范性文件。[16]最高权力机关在理论上、在宪法规范上受人民监督,对人民负责,但这只是一个抽象的民主原则,需要有具体的制度和措施跟上,需要有与之相适应的政体设计,如果民意代表机关不受任何其它机关制约,只受所谓含混不清的民意监督,[17]这种排斥分权的政体模式就极易走向民主的反面,甚至可能颠覆人民民主的国体。
4、宪法第3条第2款和第3款完整地体现了民主集中制原则
    在对宪法第3条规定的民主集中制原则的阐释中,有些学者认为民主集中制是人大的民主与政府的集中相结合,如认为“人民代表大会决定国家的大政方针,选举政府”体现了民主,“由人民代表大会选举产生的行政机关集中地处理人民代表大会所委托的行政事务,并以此来维护和保障人民的民主。这是民主集中制的集中方面。”[18]但是,正如有学者指出的那样,“权力机关实行的是民主制原则,而执行机关实行的是集中制原则,这是两种不同原则,不应该把不同机关实行的不同原则合在一起,混称为民主集中制”。[19]笔者认为,民主集中制调整的主要是人大和政府的关系,而不是人大内部体制(合议制)和政府内部体制(集中制)的关系,也不是二者的简单相加,不是人大实行民主制,政府实行集中制,二者的结合就是民主集中制,而是人大与政府的关系贯彻的是民主集中制。西方国家的宪法基本上也都规定议会实行合议制,政府实行首长制,但不能因此说明他们搞的是民主集中制,我们一再强调民主集中制是和三权分立对立的,至少也是有根本差别的,而不是相同或相似的。[20]议会实行合议制(民主),政府实行首长制(集中),是我们和西方国家相同的地方,而他们实行三权分立制,我们实行民主集中制,这是我们和他们不同的地方。具体表现在他们有三个最高机关,谁也不一定要服从谁,而是互相制约,遇到具体事件难免扯皮,但它对任何权力(包括民主权力)都有制约;而我们有一个最高权力机关(虽然在实践中最高权力机关并不一定是全国人大),其它权力都要服从它,这样的好处是可以避免互相扯皮,在具体事务的处理上可能产生高效率,越是紧急状态等非常时期,其优越性越明显,但在平常时期,从长远看,官僚主义、滥用权力、腐败几乎不可避免。
    笔者认为,民主集中制体现在我国宪法第3条第2款和第3款中,第2款规定民选的代表组成人大体现的是民主,第3款规定人大与其他国家机关的关系体现的是集中,二者结合起来就是民主集中制。如果没有第2款、只有第3款就是专制集中制(类似于独裁),没有第3款只有第2款就可能是完全民主制(类似于西方民主)。民主制强调民主与分权相结合,民主集中制强调民主与集权相结合——民主(选举)产生一个最高权力机关,由它掌控国家全部最高权力,其他国家机关的权力都在它之下,都是次一级的权力,都对它负责,受它监督。如宪法第67条第(六)项规定全国人大常委会可以“监督国务院、中央军事委员会、最高人民法院和最高人民检察院的工作”,但宪法中没有任何条文规定国务院、中央军事委员会、最高人民法院和最高人民检察院可以监督全国人大及其常委会;宪法第67条第(七)项规定全国人大常委会可以“撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令”,对于最高权力机关监督权、撤销权的行使其他国家机关都没有任何反制约的权力。西方国家的议会有权监督政府,但政府也有制约议会的措施,法院的违宪审查权更是一种对议会立法的牵制,在他们的权力模式中,是互相干涉,你可以干涉我,我也可以干涉你(当然干涉的范围和手段都需依法),而我们的模式是我可以干涉你,你不能干涉我,我是一个最高权威,不可侵犯。这与“君权至上”其实有相通之处,即都存在一个最高权力,它拥有至高无上的权威;区别在于最高权力不是一个人,而是一群人,不是世袭的(或指定的),而是选举的,因而具有民主性。[21]但这个民主产生的最高权力构建出来后,其运作是集中的,是集权而非分权的,这就是民主集中制。理论上它是民主的,但是是不受制约的民主,没有制衡的民主;它来源于民主(如人民授权——这不同于君主制),但它一旦成立,就是高度集权的,是集中行使最高权力(这一点与君主制类似)。而任何权力如果不受制约都可能腐败,都可能走向暴政;民主产生的权力如果没有约束也可能腐败,也可能走向暴政;作为民主代表的少数精英如果没有制约就更可能腐败,更可能走向暴政。因此这种只有民选基础没有分权布局的政体理论是有严重缺陷的,更何况这一有严重缺陷的理论在实践中还没有完全落实——只落实了“集中运行”,没有落实“民选基础”,等于政体的两个层次(民选、分权)都没有落实,因此也就很难反映民主的国体。我们设计政体时显然没有充分意识到没有分权保障的民主是不可靠的民主,我们总是过于迷信民主的口号,但缺乏对民主实现途径的深思熟虑,没有意识到分权还是集权乃宪政的点睛之笔。
5、宪法第3条第4款体现的主要是“集中”原则
    该条款规定:“中央和地方的国家机构职权的划分,遵循在中央的统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”这确认的是国家权力的纵向关系——中央集权制,属于国家结构形式的范畴。在中央和地方的关系中,地方体现民主,中央体现集中,“中央的统一领导”是中央对地方拥有领导权,“充分发挥地方的主动性、积极性”是调动地方的积极性,不是地方分权,在调动地方积极性时,中央是调动者,地方是被调动者。[22]而中央调动地方的积极性,甚至中央“给”地方一定的自主权,都不等于国家结构形式是中央与地方分权制,也不等于地方民主。如果认为只有给地方一定的权力才能“发挥地方的主动性、积极性”的话,那也是中央认为有必要,并由中央决定给或不给、给多还是给少、给这些还是给那些、现在给还是以后给、给这个地方还是给那个地方等等(授权)。是中央给而不是宪法给,如果是宪法给地方一定的自主权,则有分权的意义(中央不能单方面收回),如果给的多,给的重要,则可能确认的是联邦制。但这一款对中央也是有约束的,中央应当甚至必须“充分发挥地方的主动性、积极性”,如果中央没有“充分发挥地方的主动性、积极性”,而是对地方简单生硬地发号施令,只是动用强制手段领导地方,就是中央违反宪法。要“充分发挥地方的主动性、积极性”是中央行使权力时必须遵守的,这是宪法对中央权力的原则约束,而不是宪法对地方的约束,也不是地方对中央的约束。那么中央怎样才能“充分发挥地方的主动性、积极性”呢?一个基本的方法是权力下放,给地方自主权,这是调动地方积极性的最简单有效的基本途径。[23]宪法“国家机构”一章中第五节授予了地方人大和地方政府一定的权力,[24]这些地方的权力是宪法授予的,是地方固有的权力,而不是中央为了调动地方积极性而“给”地方的,是中央不能侵犯、不能干涉、不能收回的(不是中央给的就不存在中央收回的问题),如不能将地方人大选举产生地方行政首长的职权收归中央改为由中央任命。除非修改宪法,修宪权属于全国人大,[25]是中央的权力而不需征求地方的同意,但全国人大的代表来自各省、自治区、直辖市,因此全国人大代表2/3以上的多数通过,意味着大多数地方代表的同意。[26]宪法第3条第4款的规定意味着地方除了享有宪法规定的这些固有的权力外,中央还应给地方部分自主权——为了调动地方的积极性,只是给多给少,给这还是给那,由中央灵活掌握。因此宪法第3条第4款的规定总的来看体现的是集中制,是民主集中制中的集中方面。
    这一款还需要解释的是,“中央的统一领导”中的“领导”是什么意思?是所有中央国家机关对所有地方机关都有领导权么?从宪法有关具体规定来看,只有行政机关、检察机关内部是领导与被领导的关系,表现在中央与地方的关系上,是中央行政机关(国务院)领导地方行政机关,[27]中央检察机关(最高人民检察院)领导地方检察机关。[28]而在人大、法院系统内部则都是监督与被监督的关系,在中央与地方的关系上就是中央的权力机关监督地方的权力机关,[29]中央的审判机关监督地方的审判机关。[30]那么这与中央“统一领导”的原则怎么衔接呢?笔者认为,这只能解释为宪法第3条第4款确定的是中央和地方“国家机构”职权划分的原则,而不是中央和地方的“国家机关”职权划分的原则(该款的用语是“中央和地方的国家机构职权的划分,遵循……”),它出现在总纲中,又放在第3条第4款,显然是与国家机构的整体布局相关的,第3条第2、3款规定政权组织形式,第4款规定国家结构形式,前者是国家机构内部的横向关系,后者是国家机构内部的纵向关系,都是框架性的建构,而不是某个具体系统内国家机关的上下分工。因此这里的“领导”应是广义的,在此不能拘泥于行政机关内部的那种狭义的“领导”关系的解释,而是有指引、引导之意,[31]包括行政机关内部上下级之间狭义的领导与被领导关系,也包括立法机关内部上下级之间监督与被监督的关系。
同时,第3条第4款既然规定的是一个框架性的纵向权力模式,其中的“中央的统一领导”就还应具有整体协调的功能,即各个地方发生矛盾时,中央有协调矛盾、作出处理的权力(不仅仅是协调矛盾,还应有权作出处理决定);在各地方的某些措施不统一而又需要统一的领域,以及需要许多地方协同合作的领域,中央有权统一部署、统一领导的权力(中央也可以放手让各地方自己通过协商达到统一);此外,第3条第4款还有“权力剩余原则”的含义,即在宪法没有明确规定属于中央还是地方的权力领域,原则上其权力应属于中央。
6、关于第3条的小结
    总的来看,宪法第3条第1款规定了国家机构实行民主集中制,这是一个总的组织原则;第2款规定的主要是民主原则(人大和人民的关系),即政体中的第一层含义——国家机关如何产生;第3款规定的是国家权力的横向分工(人大和其他国家机关的关系),体现的主要是集中原则,即政体中的第二层含义——国家机关彼此间的横向关系;第2款和第3款结合起来体现的是民主集中制原则;第4款确定的是国家权力的纵向分工(中央和地方的关系),是集中制原则。
有学者认为宪法第3条“第1款从原则上规定了我们的国家机构”实行民主集中制,“其余三款的规定,正是从国家权力机关同全体人民的关系、国家权力机关同其他国家机关的关系、中央国家机关同地方各级国家机关的关系等三方面,集中体现了集体领导与分工负责相结合这个民主集中制的重要原则。”[32]笔者也认为,应将第3条作为一个整体来理解,既然该条第1款规定了民主集中制的总原则,其后的3款就都应视为与民主集中制的内容有关,但“有关”并不是完整体现,不是后3款都体现了民主集中制,而是第2款(议会与人民的关系)体现的是民主集中制中的民主,第3款体现了民主集中制中的横向集中,第4款(中央集权)体现的是民主集中制中的纵向集中。第2款确定的议会与人民的关系、第4款确定的中央集权制都是许多国家、包括西方国家宪法中也有的,而这些国家都不认为、我们也不认为他们实行的是民主集中制,因此,民主集中制作为一种社会主义国家宪法特有的、与西方三权分立完全不同的国家权力组织原则,应该主要体现在议会与其他国家机关的关系上(第3条第3款),即议会至上、最高权力机关不受其他国家机关制约。
    众所周知,我国宪法上规定的“议会至上”体制并没有落实,现实中的最高权力并不在全国人大手中,但议会至上的理论为一个最高权力的存在提供了理论依据。“民主集中制实际上还存在着一条没有明言的十分重要的内容,那就是中央不服从任何人,或者说,中央谁也不服从。这一条尽管没有说,但它就像门捷列夫元素周期表中的未知元素一样,我们可以从它周围已知元素的状况测知它的存在并了解它的状况。”[33]宪法中规定最高权力机关的至高无上、不受任何机关制约的理论不能说完全没有落实,没有落实的是全国人大作为最高权力机关的地位,但国家存在一个最高的、不受任何制约的权力机关,集中行使国家的一切最高权力,具有全权性,这一精神是落实了的。这种肯定一个不受制度约束的最高权力存在,是我们的文化决定的,在此我们不仅需要在推翻封建君主专制之后接受民主思想,而且需要在接受民主思想的同时接受分权观念,否则民主就可能走向大民主,或者被操纵和取代。
 
三、民主集中制不是国家机关的“活动”原则
    宪法第3条是把民主集中制作为国家机构的组织原则来规定的,这是否意味着它只能是国家政体的组织原则?它是否同时还有国家机关活动原则的意义呢?如有学者认为:“民主集中制在1982年宪法中既是一项根本的宪法原则,又是一项各个具体国家机构组织活动的宪法基本原则,它不仅着眼于国家机关(尤其是全国人民代表大会与其他国家机关)之间的关系,而且还强调各个国家机构在组织会议和讨论重大问题时应当遵循民主集中制原则,由集体民主讨论形成决定并加以集中执行。”具体地说,在我国的国家机关中,除国家主席外,其他国家机关的活动原则都实行民主集中制;[34]也有学者强调并非所有国家机关都实行民主集中制原则,如国家主席、行政机关、军事机关等国家机关就不实行该原则,民主集中制也不应该是人民法院的组织与活动原则,而只是人大和政府的活动原则;[35]亦有学者认为“宪法并不要求民主集中制适用于一切国家机关的内部组织和职权的行使”;“即使在国家机构体系中运用民主集中制,也并不是说民主集中制涉及了国家机构体系中的全部国家机关,比如,在人民代表大会与其他国家机关的关系上,宪法就没有规定国家主席和中央军事委员会与人民代表大会之间也适用上述民主集中制原则”。[36]笔者认为民主集中制是、且仅仅是国家政体的组织原则,体现在人民代表大会与其他所有国家机关的关系上,但不是具体的某国家机关内部的活动原则。某个具体的国家机关内部的活动原则要么是合议制,要么是首长制,而不太可能是民主集中制,不能把合议制或首长制等同于民主集中制。[37]
    从建国后的几部宪法来看,有学者认为根据《共同纲领》第15条[38]和周恩来在《人民政协共同纲领草案的特点》中的有关解释,说明当时的民主集中制“不仅是政权机关之间的组织制度或者活动原则,还是政权机关内部的民主制度”,“民主集中制的关系主要是中央人民政府委员会和它的主席之间的关系”。1954年宪法一方面将民主集中制视为一项组织原则或者组织制度,它明确了人民——人民代表大会——‘一府两院’之间的关系,前两者是民主的一面,后者是集中的一面;另一方面,民主集中制还是一项活动原则,或者领导制度,在人民代表大会和人民政府的上下级之间,实行下级服从上级、地方服从中央的制度。但在各国家机关内部是否以及如何实行民主集中制,1954年宪法留下了困惑。从条文的规定看,在国家机关内部也应当实行民主集中制,但如何实行民主集中制,是难以把握的问题。从1954年宪法的规定看,民主集中制在人民民主中的运用已经超出了政权组织形式本身,有渗透到各具体国家机关内部的倾向,并且,民主集中制的内涵也处于不确定中。”1975年宪法和1978年宪法中关于民主集中制的规定基本上与54年宪法相同。[39]本文论述的只是现行宪法中的民主集中制原则,从现行宪法文本上看,在“国家机构”一章关于各国家机关的条文中都没有民主集中制的规定。因此笔者认为在现行宪法中,民主集中制原则只是国家机构的组织原则,而不是各国家机关内部的活动原则。
1、人大及其常委会内部实行的是合议制而非民主集中制
    宪法和《全国人大组织法》、《地方人大和地方政府组织法》中都没有规定人大实行民主集中制原则,宪法第64条第2款规定的“法律和其他议案由全国人民代表大会以全体代表的过半数通过”、《全国人大组织法》第18条规定的“无记名投票方式或者举手表决方式”、第31条规定的“过半数通过”、《地方人大和地方政府组织法》第24条规定的“以得票多的当选”等都是典型的合议制,是多数决方式,不能把民主中的多数决理解为民主集中制,否则民主集中制就成了全世界议会通用的模式。
    在全国人大常委会制定的非基本法律中,有两部法律对民主集中制做了明确规定,即《全国人大常委会议事规则》第2条:“全国人民代表大会常务委员会审议议案、决定问题,应当充分发扬民主,实行民主集中制的原则。”《监督法》第4条规定:“各级人民代表大会常务委员会按照民主集中制的原则,集体行使监督职权。”这是把民主集中制作为人大常委会内部的“活动原则”加以规定的,但具体细究人大常委会怎么实行民主集中制原则,却不了了之,往往还是把合议制当成了民主集中制,如把在人大内部经过充分讨论、以少数服从多数的形式议决国家大事当作民主集中的过程,认为多数决是民主,也是集中,是“多数人作出的集中”,[40]“少数服从多数同时就是民主本身所内含的集中,我们可以把它称作平等成员之间的横向集中。”[41]笔者认为,这种“集中”是民主本身的一部分,从本质上说属于民主的范畴而不属于集中的范畴。民主不仅仅是讨论问题,而且总是要形成决定,民主决定形成的方式就是多数决,如果把多数决理解为集中而不是民主,民主就只剩下讨论问题了。我们许多人总是把民主片面地理解为广开言路、充分发表意见(这属于言论自由的范畴),而不认为是民主决定,一涉及民主决定(多数决),就认为这是集中。的确,民主作为“民”(或民之代表)做主的方式,包括大家“充分讨论”和大家“集体决定”两个环节,[42]没有充分讨论就做决定(投票)往往是不负责任的、盲目的、轻率的,也很容易被操纵;大家只能讨论不能决定,决定由某个人(或某几个人)权衡大家的意见后作出,则不是民主而是个人或少数精英做主,不是多数决而是个人决或少数决,是开明专制。开明专制与独裁专制的区别在于,后者根本不倾听大家的意见,不尊重民意,甚至不许发表不同意见,禁止讨论国事,只由少数人或领导个人凭自己的判断决定,甚至根据个人利益、少数人的利益做决定;而开明专制则可能广开言路,允许各种不同意见发表,知无不言,言者无罪,但最后的决定不是众人作出(多数决),而是少数人或个人作出,其作出的决定也可能采纳众人的意见或众人的部分意见(通常被决策者认为是正确的意见),对不采纳的意见还可能给予耐心的解释或说明。但民主的主要含义是民有“做主”的权力,而不是只有咨询、建议、说话、发表意见的权利,议员在议会中不仅有讨论的权利,而且有表决的权利,因此才被认为是民主议事,而议会的讨论、表决等程序是世界各国通用的,不能说西方议会的讨论、表决等程序是民主制,我国人大的讨论、表决等程序就是民主集中制。[43]议会立法前广泛征求民意,甚至将法律草案交全民讨论,也是许多国家立法普遍采用的共同做法,不能认为别国的这些做法体现的是民主,我们的这一做法体现的就是民主集中制。如时任委员长的李鹏曾指出:“必须正确处理充分发扬民主与在民主的基础上实行集中的关系。民主集中制也是一切国家机关开展工作的基本原则。常委会制定任何法律,作出任何决定,都必须走群众路线,广泛听取各地方、各部门和广大人民群众的意见,也都必须依照法定程序充分听取常委会组成人员的意见。五年来,常委会十分注意表决前的协商过程,每一件法律案,有一半都要经过三审,有的还要经过四审、五审,才交付表决,做到尊重少数人的意见,又维护少数服从多数的原则。”《文物保护法》的修改,“在充分发扬民主的基础上,实现了正确的集中……这是人民代表大会制度民主的一次生动实践。”[44]这显然是把民主程序(众人讨论、广泛征求意见、多数决)当成了民主集中制。
2、国家主席制度中不包含民主集中制
    根据我国宪法规定,国家主席作为国家机关包括主席和副主席,在国家主席这一制度中,不可能实行民主集中制,也不可能实行民主制或集中制。“国家主席是一个独立的国家机构,不存在复杂的内部活动原则或者领导制度”,[45]主席和副主席之间不存在“合议”,也不存在领导和被领导的关系,宪法只是规定“副主席协助主席工作”,“副主席受主席的委托,可以代行主席的部分职权”(第82条),“主席缺位的时候,由副主席继任主席的职位”(第84条)。如果一定要认定全国人民代表大会选举产生国家主席体现了民主,那也属于国家机关之间的关系这一政体问题——全国人大可以制约国家主席(选举和罢免),国家主席无权制约全国人大,至于国家主席产生后行使权力的活动与民主集中制则没有什么关系。美国总统实行的是首长制,但这是针对其政府首脑身份而言的,而不是针对其国家元首身份而言的,由于我国的国家主席不是政府首脑,因此不存在实行首长制的问题。我国国家主席的产生和职权行使同许多单一身份的国家元首(不兼任政府首脑)并无大的差别,不论是他们的元首还是我们的元首,其活动都不存在民主制或集中制或民主集中制的问题。
3、行政机关内部实行的是首长个人负责制而非民主集中制
    有学者认为我国政府内部实行民主集中制,表现为宪法第86条的规定:“国务院实行总理负责制。各部、各委员会实行部长、主任负责制。”第88条的规定:“总理领导国务院的工作。副总理、国务委员协助总理工作。总理、副总理、国务委员、秘书长组成国务院常务会议。总理召集和主持国务院常务会议和国务院全体会议。”第90条第1款的规定:“国务院各部部长、各委员会主任负责本部门的工作;召集和主持部务会议或者委员会会议、委务会议,讨论决定本部门工作的重大问题。”认为其中规定的首长制体现的是集中,而“总理召集和主持国务院常务会议和国务院全体会议”、部长或主任“召集和主持部务会议或者委员会会议、委务会议,讨论决定本部门工作的重大问题”体现的是民主。
    笔者认为,宪法第86规定的“国务院实行总理负责制。各部、各委员会实行部长、主任负责制”以及“总理领导国务院的工作。副总理、国务委员协助总理工作”体现的是首长负责制,“总理、副总理、国务委员、秘书长组成国务院常务会议。总理召集和主持国务院常务会议和国务院全体会议”体现的并不是民主,而是对首长制的补充,是首长决策前的咨询程序。总理“召集和主持”国务院常务会议和国务院全体会议并不等于要“服从”国务院常务会议和国务院全体会议,召集会议的目的是为了听取各种意见,以便总理集思广益后更好地决策。但问题是,《国务院组织法》第4条规定“国务院工作中的重大问题,必须经国务院常务会议或者国务院全体会议讨论决定”,其中的“讨论决定”该如何理解呢?从文字解释看“讨论决定权”应属于“常务会议或全体会议”,即由两会“讨论”并由两会“决定”。但从逻辑解释、体系解释的角度看,常务会议和全体会议对“重大问题”应只有讨论权而没有决定权,决定权属于总理,这是总理负责制的基本含义,因此“讨论决定”应理解为常务会议或全体会议“讨论”后由总理“决定”。总理负责制是宪法规定的国务院的基本体制,“国务院工作中的重大问题,必须经国务院常务会议或者国务院全体会议讨论决定”是《国务院组织法》的规定(宪法只规定“总理召集和主持国务院常务会议和国务院全体会议”),作为全国人大制定的基本法律《国务院组织法》不能违背宪法。对于“重大问题”必须经“常务会议或全体会议”讨论,这是要求首长通过听取意见(避免个人考虑不周)再做决定,但仍然是个人决定。实际上各国的政府首脑在做重大决定前都不可能完全是凭个人主观意志,一般都会征求意见,甚至征求意见的范围不限于部长等政府成员(如我国的“国务院常务会议或全体会议”的成员),还可能征求专家学者、甚至广大民众的意见,但只要是首长个人最后拍板,就是个人负责制。美国总统、英国首相都可能这样决策,但他们并不认为是在实行民主集中制,我们也不认为他们在实行民主集中制。因此宪法规定国务院内部实行的总理负责制是典型的个人负责制,是集中制,而不是民主集中制。
    比较难以解释的是部长负责制。宪法第90条第1款为什么不仅规定了部长或主任“召集和主持部务会议或者委员会会议、委务会议”,而且规定“讨论决定本部门工作的重大问题”(不是由组织法而是由宪法规定)。这里的“讨论决定”的主体是谁?是部长(主任)?还是部务会议或者委员会会议、委务会议?笔者认为,对此可以有两种解释,一是“讨论决定”是连带的,都属于部长(主任)。但部长个人可以是决定的主体,却很难成为讨论的主体,因此应解释为部长“组织”讨论。第二种解释是“讨论决定”的主体不是部长(主任),而是“部务会议或者委员会会议、委务会议”,这些会议既讨论又决定,而不是部长个人决定,因此是一种合议制。但这一解释和宪法第86条规定的“各部、各委员会实行部长、主任负责制”明显有矛盾,而且与总理负责制下常务会议或全体会议拥有“讨论权”、总理拥有“决定权”也不一致。那么是否能解释为作为首长制,部长负责制和总理负责制是有区别的(首长集权的程度不同),在部长负责制中,首长不仅没有组阁权(副部长们是文官),而且没有重大问题的决定权,只对本部门工作中的“非重大问题”可以不经集体讨论而由首长个人决定,但这样一来部长负责制就基本被掏空了,这样的部长负责制是否还是首长负责制?或者是一种特殊的首长负责制?这些问题还值得进一步研究。笔者目前倾向于第一种解释,即宪法第90条第1款规定的“国务院各部部长、各委员会主任负责本部门的工作;召集和主持部务会议或者委员会会议、委务会议,讨论决定本部门工作的重大问题”,其中的第二句“召集和主持部务会议或者委员会会议、委务会议”的主体是部长(或主任),这应该没有问题,而第三句“讨论决定本部门工作的重大问题”的主体是部长(或主任)还是“部务会议或者委员会会议、委务会议”?即第三句的主体仍然是第一句确认的部长,还是变成了第二句中的“部务会议或者委员会会议、委务会议”?笔者认为应该是前者(虽然这样解释在文字上确实有些别扭)。
    或许还有一种解释,即对于“非重大问题”,首长(总理、部长等)可以直接决定而不需召开有关会议(“常务会议或全体会议”、“部务会议或者委员会会议、委务会议”等)讨论;对于“重大问题”,则必须经以上会议讨论,由会议以多数决的方式作出最后决定。这样解释似乎可以将宪法和《国务院组织法》的有关规定理顺了,文字上、逻辑上都说得过去。但从体系解释、目的解释的角度看却有很大问题,这显然已经不是首长制而是一种不伦不类的制度,即在行政机关内部有两套制度在轮流使用——在重大问题上实行合议制,在非重大问题上实行首长制,而什么是“重大”问题法律又没有明确的标准,也很难定出明确的标准。这也不是民主集中制,在重大问题上实行合议制时,它就是民主制,而不是民主集中制;在非重大问题上实行首长制时,它就是集中制,也不是民主集中制。只能说它时而实行民主制,时而实行集中制,而不是二者结合起来就是民主集中制。更重要的是,如果决定是合议作出的,责任也就应该由集体承担,不能集体的决定却让个人承担责任,因此“重大问题集体讨论决定”就意味着集体承担责任,也就是基本没人承担责任;相形之下政府首长个人应当承担责任的地方仅仅只是一些非重大问题,既然是非重大问题,那么追不追究责任也就不那么重要。这样一来,极有可能会导致政府责任制的淡化,使议会对政府难以追究其责任,而行政机关是一个需要有人承担责任的地方。
4、军事机关内部实行的也是个人负责制而非民主集中制
    现行宪法第93条规定“中央军事委员会实行主席负责制”,这明确了军事机关实行个人负责制,而不是民主集中制。军事权的性质决定了军队需要高度集权,需要集中、统一的领导,军队不适宜搞民主制。军队的各级官长一般都不是由民主选举产生,军事行动也不可能经过士兵们充分讨论后进行多数决。[46]
    我国宪法第3条第3款规定“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生,对它负责,受它监督”,其中没有提到军事机关,这是否说明军事机关不由人民代表大会产生,可以不对它负责,不受它监督呢?如有学者认为“在人民代表大会与其他国家机关的关系上,宪法就没有规定国家主席和中央军事委员会与人民代表大会之间也适用上述民主集中制原则”,[47]笔者认为不能这样解释。因为宪法第62条第(六)项明确规定全国人大“选举中央军事委员会主席;根据中央军事委员会主席的提名,决定中央军事委员会其他组成人员的人选”,说明中央军委是由全国人大产生的;宪法第67条第(六)项规定全国人大常委会监督的对象包括“中央军事委员会”,[48]第63条规定全国人大有权罢免的对象包括“中央军事委员会主席和中央军事委员会其他组成人员”,说明全国人大常委会对中央军委有监督权,全国人大对中央军委的全体成员有罢免权;第94条规定:“中央军事委员会主席对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责。”说明中央军委是要向全国人大及其常委会负责的(军委主席是军委首长,作为个人负责制的组织,军委主席应视为军委的代表)。至于宪法第94条只规定中央军委主席对全国人大及其常委会负责,没有规定向人大汇报工作,[49]这也许是将来需要通过立法加以具体化的地方。值得注意的是,宪法第128条和第133条也没有规定法院和检察院向人大汇报工作而只规定它们对人大及其常委会“负责”,[50]法院和检察院需向人大汇报工作是由《人民法院组织法》、《人民检察院组织法》规定的,[51]可见宪法没有规定向人大汇报工作并不等于就可以不向人大汇报工作,而是可以将这一问题交由法律作出规定。[52]
5、法院内部的审判委员会实行的是合议制而非民主集中制
     在全国人大制定的基本法律中,《人民法院组织法》第11条第1款对民主集中制做了明确规定:“各级人民法院设立审判委员会,实行民主集中制。”在这里“实行民主集中制”的是审判委员会还是各级人民法院?笔者认为应该是审判委员会,因为第11条是一个专门规定审判委员会的条款:“各级人民法院设立审判委员会,实行民主集中制。审判委员会的任务是总结审判经验,讨论重大的或者疑难的案件和其他有关审判工作的问题。地方各级人民法院审判委员会委员,由院长提请本级人民代表大会常务委员会任免;最高人民法院审判委员会委员,由最高人民法院院长提请全国人民代表大会常务委员会任免。各级人民法院审判委员会会议由院长主持,本级人民检察院检察长可以列席。”该法中的其他条款中则没有规定实行民主集中制,如第10条规定:“人民法院审判案件,实行合议制。”因此“各级人民法院设立审判委员会,实行民主集中制”应理解为“各级人民法院中的审判委员会”实行民主集中制,而不是“各级人民法院”实行民主集中制。
     最高人民法院发布的“最高人民法院审判委员会工作规则”(第9条)对此有更明确的规定:“审判委员会实行民主集中制。对议题应当展开充分讨论。审判委员会的决定,必须获得半数以上的委员同意方能通过。少数人的意见可以保留并记录在卷。”最高人民法院2010年1月11日发布的《关于改革和完善人民法院审判委员会制度的实施意见》中的第16条进一步规定:“审判委员会讨论案件实行民主集中制。审判委员会委员发表意见的顺序,一般应当按照职级高的委员后发言的原则进行,主持人最后发表意见。”“审判委员会委员发表意见后,主持人应当归纳委员的意见,按多数意见拟出决议,付诸表决。审判委员会的决议应当按照全体委员二分之一以上多数意见作出。”这些规定说明审判委员会还是实行多数决,虽然“主持人应当归纳委员的意见,按多数意见拟出决议”,但主持人只有“拟出决议”的权力,没有作出决议的权力,而且主持人“应当归纳委员的意见,按多数意见拟出决议”,而不是按照自己的意见或少数人的意见拟出决议,最后对该决议还要“付诸表决”,其“决议应当按照全体委员二分之一以上多数意见作出”。多数决之前的讨论一般都是投票的铺垫,对讨论中发言的顺序作出明确规定是为了防止职级高的委员左右局面,影响职级低的委员选择,但这并不是民主集中制,而是合议制,“审判委员会实行民主集中制”实际上是“审判委员会实行合议制”。
     因此民主集中制作为政体原则还是体现在法院与人大的关系中,而不是体现在法院内部的关系中。如宪法第62条第7项规定全国人大“选举最高人民法院院长”,第67条第11项规定全国人大常委会有权“根据最高人民法院院长的提请,任免最高人民法院副院长、审判员、审判委员会委员和军事法院院长”,第101条第2款规定:“县级以上的地方各级人民代表大会选举并且有权罢免本级人民法院院长和本级人民检察院检察长”,第128条规定:“最高人民法院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责。地方各级人民法院对产生它的国家权力机关负责。”《人民法院组织法》第17条规定:“最高人民法院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责并报告工作。地方各级人民法院对本级人民代表大会及其常务委员会负责并报告工作。”这些条文表明人大有权产生、监督、制约同级法院,法院无权产生、监督、制约人大,这正是我们和西方各国政体的不同之处,他们强调分权并互相制约,我们强调集权——单方面的监督和制约。在这种议会绝对至上的格局中,不仅司法机关无权制约人大(违宪审查难以建立),而且司法机关自身的独立都难以保障。当实践中出现了人民法院的工作报告未获人民代表大会通过的情况时,“是法院总辞职,还是人民代表大会解散法院?”“为了解决这一问题,最高人民法院2001年11月6日颁行了《地方各级人民法院及专门人民法院院长、副院长引咎辞职规定》(试行)。这样,实际上就把人民法院对人大负责制度变成了人民法院院长对人大的负责制,这不仅对法院院长不公平,而且有违宪法原意。”[53]
6、检察院内部的检察委员会制是有条件的合议制而不是民主集中制
    我国《人民检察院组织法》第3条第2款规定:“各级人民检察院设立检察委员会。检察委员会实行民主集中制,在检察长的主持下,讨论决定重大案件和其他重大问题。如果检察长在重大问题上不同意多数人的决定,可以报请本级人民代表大会常务委员会决定。”该条款明确表明是“检察委员会”实行民主集中制,而不是“检察院”实行民主集中制。结合该条第1款规定的“检察长统一领导检察院的工作”,可以看出检察长的地位在检察委员会中不是普通的一票,而是享有与检察委员会其他成员不平等的一票。但即使如此,也不能说检察长的这种地位体现了民主集中制中的集中,因为“检察长在重大问题上不同意多数人的决定”时,恰恰说明他不能集中多数人的意见,此时他也没有像行政首长那样的最后拍板权,权力并非“集中”在检察长手里。在这种情况下享有最终决定权的是“本级人民代表大会常务委员会” (可以报请本级人民代表大会常务委员会决定),[54]而人大常委会的决定无疑是一个按合议制原则运行的决定。这其中涉及的已经不仅仅是检察院内部的权力运作,而是涉及到了检察院和人大常委会的关系,而涉及到人大与其他国家机关的关系时,民主集中制的原则就表现出来了,即权力机关之下的某个机关自己解决不了问题时,可以将此问题上交到权力机关决定,由于权力机关代表民意,所以它有权集中解决其它次级国家机关解决不了的问题,或它们上交的问题,或人大认为它们没有解决好的问题,[55]这时人大就可能是在行使检察权。把检察权集中到人大来行使,国家机关之间的原有分工被打破了,这充分体现了人大权力的集中性、全权性。民主集中制的这种表现是出现在检察院和人大的关系格局中,而不是在检察院内部,在检察院内部,检察长在重大问题上同意多数人的意见并形成决定应该是常态,不同意是特例,因此在常态下,检察委员会内部实行的应是有条件的合议制,而不是民主集中制。
注释:
[1] 延明:“民主集中制”,新浪网2007-10-24 17:42:48。
[2] 参见陈冬生:《中国政治的民主抉择——党内民主与政治文明》,江西高校出版社2004年版,第32-34页;转引自华炳啸:“对民主集中制演变轨迹的历史考察——民主集中制的准确表述应为科学民主制”,中国选举与治理网,发布时间:2009-7-22 0:10:09。
[3] 刘松山著:《运行中的宪法》,中国民主法制出版社2008年版,第66页。
[4] 见“中国共产党章程”(中国共产党第十八次全国代表大会部分修改,2012年11月14日通过)。
[5] 刘松山著:《运行中的宪法》,中国民主法制出版社2008年版,第70页。
[6] 1954年宪法第2条第2款规定:“全国人民代表大会、地方各级人民代表大会和其他国家机关,一律实行民主集中制。”1975年宪法第3条第2款规定:“各级人民代表大会和其他国家机关,一律实行民主集中制。”1978年宪法第3条第2款规定:“全国人民代表大会、地方各级人民代表大会和其他国家机关,一律实行民主集中制。”
[7] 虽然事实上是将其作为国家机构总的组织原则和各国家机关内部的活动原则两方面来理解的,其具体表现可参见刘松山著:《运行中的宪法》,中国民主法制出版社2008年版,第73-76页。
[8] 刘松山著:《运行中的宪法》,中国民主法制出版社2008年版,第76页。
[9] 程乃胜:“论民主集中制原则在宪法中的地位”,发布日期:2005-07-22    文章来源:互联网 
[10] 当然在具体操作中是有区别的,如在选举过程中是否允许竞选,以及对竞选的形式及范围的限制等,对竞选的限制包括不允许有西方选举中的多党制。
[11] 魏定仁:《宪法学》,北京大学出版社2001年,第453页。
[12] 范进学等著:《民主集中制宪法原则研究》,东方出版中心2011年版,第192-193页。
[13] 刘少奇:《关于中华人民共和国宪法草案的报告》,王培英编:《中国宪法文献通编》,中国民主法制出版社2007年版,第232页。
[14] 如1931年的《中华苏维埃宪法大纲》中涉及政权组织形式的规定只有1条(第3条):“中华苏维埃共和国之最高政权为全国工农兵会议(苏维埃)的大会,在大会闭会的期间,全国苏维埃临时中央执行委员会为最高政权机关,中央执行委员会下组织人民委员会处理日常政务,发布一切法令和决议案。”
[15] 宪法第77条规定:“全国人民代表大会代表受原选举单位的监督。原选举单位有权依照法律规定的程序罢免本单位选出的代表。”
[16] 宪法第67条第(八)项规定全国人大常委会可以“撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议”。
[17] 具体的、明确的民意监督应该表现为言论自由、集会自由、新闻自由等。
[18] 程乃胜:“论民主集中制原则在宪法中的地位”,发布日期:2005-07-22    文章来源: 互联网
[19] 延明:“民主集中制”,新浪网2007-10-24 17:42:48。
[20] 邓小平曾明确指出:“关于民主,我们大陆讲社会主义民主,和资产阶级民主的概念不同。西方的民主就是三权分立,多党竞选,等等。我们并不反对西方国家这样搞,但我们大陆不搞多党竞选,不搞三权分立、两院制。我们实行的就是人民代表大会一院制,这最符合中国实际。”《邓小平文选》第3卷,人民出版社1993年版,第220页。 
[21] 这是就理论上、宪法上而言,在实践中这一群人(不论是人大的几千人还是政治局常委的几个人)都往往不完全是选举的。
[22] 虽然事实上地方不完全是被动的,甚至目前已经有相当大的权力,但从宪法规范的意义上看,宪法第3条第4款确认的是中央集权制。
[23] 在实践中给地方一定的自主权后,导致地方权力迅速扩张甚至不可控的趋势,是另一个问题。
[24] 如地方人大的立法权(省级和大市级)、任免权、决定权、监督权,地方政府的管理权和领导权、监督权等。有学者指出,“现行宪法涉及央地关系原则性安排的条文(包括直接针对央地关系的条文和内容相关的条文两种)主要有30条,包括零散的19个条文以及第三章第六节的11个条文”:“第2条第2款规定了全国及地方各级人大是国家的权力机关,明确了中央和地方两个层面的权力主体问题;第3条第4款规定了处理央地关系的总原则,历来被学界视为宪法对央地关系的根本性规定;作为一种特殊的地方类型,第4条第3款规定了民族区域自治制度,视为民族区域自治模式下央地关系的总则性规定;第5条第2、3款明确了自上而下的纵向立法体制,同时明确了中央在国家立法权中的核心地位;第30条规定了全国的地方主体类型;与第4条第3款相对应,第31条规定了另一类特殊地方类型——特别行政区的基本问题,可视为对“一国两制”模式下央地关系的总则性规定;第57、58条、规定了国家最高权力机关——全国人大的基本问题,再次强调了了中央在国家立法权中的核心地位,可视为对第2条第2款的补充与延伸以及与第5条第2、3款的对应;第62条对中央一级的国家权力进行了列举;第63条对中央一级的组织性权力进行了列举;第67条列举了全国人大常委会的权力,与第62条全国人大的权力映照、互动,共同构成中央权力体系的基本框架;第85条确定了最高国家行政机关的地位,是行政权领域里中央核心地位的集中表述;第89条列举了国务院享有的职权,进一步明确了中央行政的主导地位;第95、96条对地方人大、常委会、政府的基本问题进行规定,确立了地方层面的权力主体问题,从而与第2条第2款形成呼应;第99、100条对地方权力进行初步的定位,确定了地方权力在国家权利体系中相对于中央的非主导地位,但是第100条也明确界定了地方立法权的实施范围;第105条对地方政府的性质、地位予以明确,进一步凸显其在国家央地权力二元维度中的基本层次归属;第107条规定了地方政府的职权,既强调其余中央政府间的主从关系,同时又赋予了前者一定的地域性行政权力;第三章第六节名为‘民族自治地方的自治机关’,对民族自治地方的有关问题进行了相对具体的规定,是现行宪法文本在处理央地关系是规范最为集中的部分。”郑毅:“宪法文本中的中央与地方关系”,共识网,发布时间:2011-12-16 。
[25] 宪法第64条第1款规定:“宪法的修改,由全国人民代表大会常务委员会或者五分之一以上的全国人民代表大会代表提议,并由全国人民代表大会以全体代表的三分之二以上的多数通过。”
[26] 虽然国家议会的代表来自地方不一定意味着他们代表地方利益,但也很难完全排除他们的地方性,尤其在中国,在当下。
[27] 行政机关内部的上下级关系表现在,宪法第89条第4项规定国务院“统一领导全国地方各级国家行政机关的工作,规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分”,第108条规定:“县级以上的地方各级人民政府领导所属各工作部门和下级人民政府的工作,有权改变或者撤销所属各工作部门和下级人民政府的不适当的决定。”第110条规定:“地方各级人民政府对上一级国家行政机关负责并报告工作。全国地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关,都服从国务院。”
[28] 宪法第132条规定:“最高人民检察院是最高检察机关。最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门人民检察院的工作,上级人民检察院领导下级人民检察院的工作。”
[29] 表现为,宪法第67条第8项规定全国人大常委会有权“撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议”;第100条规定:“省、直辖市的人民代表大会和它们的常务委员会,在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下,可以制定地方性法规,报全国人民代表大会常务委员会备案。”
[30] 宪法第127条第2款规定:“最高人民法院监督地方各级人民法院和专门人民法院的审判工作,上级人民法院监督下级人民法院的审判工作。”
[31] 《现代汉语词典》中的“领导”是“率领并引导朝一定方向前进。”中国社会科学院语言研究所词典编辑室编:《现代汉语词典》,商务印书馆1996年版,第807页;《新华词典》中的“领导”是“指引、带领”。商务印书馆辞书研究中心修订:《新华词典》,商务印书馆1989年版,第625页。
[32] 张尚鷟:“论民主集中制”,张友渔等著:《宪法论文集》,社会科学文献出版社2003年版,第331页。
[33] 延明:“民主集中制”,新浪网2007-10-24 17:42:48。
[34] 范进学等著:《民主集中制宪法原则研究》,东方出版中心2011年版,第163、187-191页。
[35] 程乃胜:“论民主集中制原则在宪法中的地位”,发布日期:2005-07-22    文章来源: 互联网。 
[36] 刘松山著:《运行中的宪法》,中国民主法制出版社2008年版,第77页。
[37] 此外,笔者赞同在基层直接民主中“不适宜要求实行民主集中制”。刘松山著:《运行中的宪法》,中国民主法制出版社2008年版,第68页。在基层直接民主中实行的是多数决,而多数决不等于民主集中制。
[38] 该条规定:“各级政权机关一律实行民主集中制。其主要原则为:人民代表大会向人民负责并报告工作。人民政府委员会向人民代表大会负责并报告工作。在人民代表大会和人民政府委员会内,实行少数服从多数的制度。各下级人民政府均由上级人民政府加委并服从上级人民政府。全国各地方人民政府均服从中央人民政府。”
[39] 刘松山著:《运行中的宪法》,中国民主法制出版社2008年版,第73-75页。
[40] 范进学等著:《民主集中制宪法原则研究》,东方出版中心2011年版,第4页。
[41] 延明:“民主集中制”,新浪网2007-10-24 17:42:48。
[42] 其中“充分讨论”严格说属于言论自由的范畴,这说明言论自由是民主的前提和基础(所以被认为是民主权利或政治权利),但不能将“充分讨论”等同于民主。
[43] 关于这一问题,刘松山教授有与笔者基本相同的观点,有更详尽的论述,可参看刘松山著:《运行中的宪法》,中国民主法制出版社2008年版,第83-85页。
[44] 全国人大常委会办公厅秘书一局编:《第九届全国人民代表大会及其常务委员会大事记》,中国民主法制出版社2003年版,第701、694页,转引自刘松山著:《运行中的宪法》,中国民主法制出版社2008年版,第80页。
[45] 刘松山著:《运行中的宪法》,中国民主法制出版社2008年版,第82页。
[46] 我军历史上倡导并实行过“军事民主”,对此毛泽东是这样论述的:“关于军事民主,必须在练兵时实行官兵互教,兵兵互教;在作战时,实行在火线上连队开各种大、小会,在连队首长指导下,发动士兵群众讨论如何攻克敌阵,如何完成战斗任务。在连续几天的战斗中,此种会应开几次。此项军事民主,收到了极大效果。证明只有好处,没有害处。”毛泽东:“军队内部的民主运动”,《毛泽东选集》第四卷,人民出版社1991年版,第1275页。笔者认为,在连队首长指导下的士兵讨论是广开言路,决定权还是在连首长手里,所以这仍然是首长制。
[47] 刘松山著:《运行中的宪法》,中国民主法制出版社2008年版,第77页。 
[48] 宪法第67条第(六)项规定:全国人大常委会有权“监督国务院、中央军事委员会、最高人民法院和最高人民检察院的工作”。
[49] 与之对照的是,宪法第92条规定:“国务院对全国人民代表大会负责并报告工作;在全国人民代表大会闭会期间,对全国人民代表大会常务委员会负责并报告工作。”
[50] 宪法第128条规定:“最高人民法院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责。地方各级人民法院对产生它的国家权力机关负责。”第133条规定:“最高人民检察院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责。地方各级人民检察院对产生它的国家权力机关和上级人民检察院负责。”
[51] 该法第17条规定:“最高人民法院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责并报告工作。地方各级人民法院对本级人民代表大会及其常务委员会负责并报告工作。”《人民检察院组织法》第10条第1款规定:“最高人民检察院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责并报告工作。地方各级人民检察院对本级人民代表大会和本级人民代表大会常务委员会负责并报告工作。”
[52] 当然,法院和检察院向人大汇报工作没有宪法依据,只有法律依据,这本身也可以说明它是一个可以进行法律合宪审查的问题。《人民法院组织法》、《人民检察院组织法》是1979年五届全国人大通过的(1983年六届全国人大常委会修改两法时并没有修正其中的第17条、第10条第1款),在此后公布的1982年宪法只规定法院和检察院“对本级人民代表大会和本级人民代表大会常务委员会负责”而没有规定“并报告工作”,应视为对《人民法院组织法》、《人民检察院组织法》有关规定的否定,在此应以宪法为准而不是以《人民法院组织法》、《人民检察院组织法》为准。由于宪法在后,两院组织法在前,因此不存在法律细化宪法的问题。
[53] 程乃胜:“论民主集中制原则在宪法中的地位”,发布日期:2005-07-22    文章来源:互联网。笔者认为其中“有违宪法原意”中的宪法原意是什么,需要进一步分析。
[54] 但法律规定的是“可以报请”,不是应当或必须报请,“可以报请”意味着也可以不报请,如果不报请,那么怎么解决?似乎只有两种可能,一是检察长说服多数人同意他的意见,二是检察长被说服同意多数人的意见。
[55] 如实践中出现的人大对法院的个案监督,就是权力机关插手审判工作的表现,其思想根源正是权力机关具有全权性、人民意志不受制约等,是议会绝对至上的一种表现形式,同时也是缺乏现代社会分权、分工观念的表现。

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