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“行政调解工作规范化研究”专家研讨会综述
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添加:2012/11/30   作者: 未知   来源: 未知   录入:xiaozhi 人气:739

作者:康枫翔
在社会矛盾凸显的社会转型期,行政调解以其专业性和灵活性、快捷性的优势,在纠纷解决方面发挥着重要作用,也在实践中被广泛应用。同时,现实运用中存在的疑难问题需要理论界对此做出回应。由此,北京市人民政府法制办公室委托中国人民大学中国行政法研究所莫于川教授进行“行政调解工作规范化研究”课题。课题研究报告目前已经完成初稿,针对初稿中体现出的若干重难点问题,课题组于2012年9月8日在中国人民大学明德法学楼召开专家研讨会。与会学者包括中国政法大学终身教授应松年,国务院法制办公室政府法制协调司青峰司长、行政复议司方军副司长,清华大学法学院余凌云教授、何海波教授,北京大学法学院湛中乐教授,中国政法大学诉讼法研究院王万华教授,天津师范大学法学院郭庆珠副教授,天津商业大学陈丹讲师。
首先,课题负责人中国人民大学宪政与行政法治研究中心执行主任、中国行政法研究所所长莫于川教授对与会专家的大力支持和课题组成员的热情参与表示感谢,对该课题的研究背景和进度作了详细介绍。随后,各位专家分别针对目前实践中的疑难问题进行畅谈。
一、行政调解的对象
对于这个问题,主要涉及到以下几点:
首先,专家们基本都认为,部分行政争议应当纳入行政调解的范围,例如行使自由裁量权的行政行为。但是,应松年教授同时提出了疑问,目前自由裁量权可以说是涉及面很广的,很多案件都涉及自由裁量权,所以这就意味着可以调解大部分纠纷,这是值得考虑的。
其次,余凌云教授认为,根据规定,部分情节较轻的自诉案件也可进行调解,如果涉及到雇凶杀人、寻衅滋事等重要情节的,不适用调解(参见公安部《公安机关治安调解工作规范》第三条、第四条)。
再次,并非所有的民事纠纷都可以由行政机关调解,应当限定为“与该行政机关职能相关”的民事纠纷,这样才符合行政机关专业性的特性。然而,王万华教授却提出了一个现实困境,虽然“与职能相关”的界定在理论上是成立的,但现实中的公安机关的调解是非常广泛的,包含了诸如邻里纠纷等纯民事纠纷,大部分纠纷均与公安的职能无关。余凌云教授对此的见解是,行政调解规范化、制度化过程中,应当注重观察和总结实践不要过于生搬硬套西方国家的做法,也不能过分拘泥于理论的条条框框,实践运行效果好的应当予以肯定,行政调解的目的就在于便捷地解决纠纷,社会大众已经习以为常的很多做法,如果从此不再调解,则会导致不便捷不经济。
二、行政调解的体制和人员
方军副司长表示,2010年《国务院关于加强法治政府建设的意见》中写到:“由地方各级人民政府负总责、政府法制机构牵头、各职能部门为主体的行政调解工作体制”,这个体制描述过于简单笼统,具体如何实施,则成为地方立法必须要考虑的重点。
王万华教授认为,行政调解不宜集中到政府,这样有损其灵活性且不具有操作性,其具体体制建设应当依托职能部门,脱离了具体管理部门的行政调解是很难成功的。至于在该部门内部,是由执法人员调解、法制机构调解、还是设置专门的调解机构,可以进一步讨论。
青峰司长赞同主要由职能部门的法制机构进行调解比较合适,他认为如此设定的优势在于,法制机构工作人员对法律规范更为熟悉,其调解更有说服力,同时,其地位相对中立一些。
何海波教授认为,调解机构不宜一概而论,应当根据纠纷的性质分而论之。对于简单的纠纷,适宜于由执法人员当场调解(例如交警对轻微交通纠纷的调解);而对于专业性强、标的额大的纠纷,可以尝试设置独立的调解机构、配置专业的调解人员(例如专利和商标的纠纷)。
湛中乐教授认为,调解的主体应当视不同的程序而定,如果是当场调解程序,当然是由一个执法人员调解,如果是较为正式的调解程序,才需要考虑调解机构的问题。
另外,王万华教授以美国为例证,认为除了加强调解人员的培训之外,在调解人员中加入民间力量(如律师、退休法官等)对于顺利调解也是非常有益的。
三、行政调解的程序
行政调解的程序也是目前学界讨论的热点。虽然对行政机关进行程序控制是目前行政法学一致认可的,但本次研讨会上基本所有专家一致认为,行政调解的程序不宜设置得过多程式化。这是因为行政调解不同于需要严格程序控制的行政行为,其生命力在于其灵活性和多样性、在于快速地解决纠纷,如果在程序上对其过多约束,反而有悖于其本质和价值。
方军副司长认为,行政调解的制度设计是为了替代诉讼,其成本和效率都应当优于诉讼,反之,实际上就没有存在意义。因此,行政调解程序不宜繁琐,才能在成本和效率上占优势。
湛中乐教授认为,应该分别设计简易程序(包括当场调解程序)和普通程序,而简易程序应当也必定成为行政调解的常态形式。
四、行政调解的效力
行政调解的效力是实务界最为关注的问题,这涉及到调解行为可能导致的法律效果。专家们都认可行政调解达成的协议不具有类似行政行为的强制执行力。行政调解协议依靠当事人自觉履行,实际上,正如王万华教授所介绍的实践情况,绝大部分当事人在协议达成后都会自觉履行,否则也不会签订协议。那么,行政调解协议是否应当有特殊的效力呢?
湛中乐教授认为,行政调解的效力应当介乎人民调解和司法调解之间。他建议为协议设定一个履行期限,在该期限内若不履行可以提起诉讼或进行其他程序。
方军副司长也认为,行政调解的实效依赖于其效力的保障,否则将会影响调解的作用发挥。
何海波教授认为,《人民调解法》对人民调解的效力做了规定,行政调解的效力可以参考该法,通过双方当事人申请司法确认而赋予调解协议强制执行效力。
五、行政调解与诉讼、复议等程序的衔接
应松年教授认为,行政调解作为纠纷解决的一环,如果与裁决、复议、诉讼等程序有效衔接,是非常重要的问题。在行政调解与诉讼程序之间,专家们一致赞同调解不应当具有终局效力的观点。
王万华教授认为,应当将行政调解定位于是补充性的纠纷解决方式,虽然其案件量可能是非常庞大的,但从制度的建设上来讲,司法作为正式解纷制度,应当是主要的、终局性的。
方军副司长认为,行政调解应当确保不妨害诉权,并且建立在双方当事人自愿的基础之上,避免强制调解和久调不决。
除了上述几个比较集中的问题之外,专家们还对一些行政调解过程中的细节性、技术性问题进行了讨论。青峰司长和方军副司长也结合自身的调研经验,对美国和德国的调解状况进行了介绍,为课题组提供了有益的借鉴素材。同时,课题组成员针对自己撰写研究报告过程中的疑难问题与专家进行了交流,这将有利于课题研究报告的进一步修改和完善,希望北京市的总结和制度设计能够对其他省市行政调解制度的完善提供借鉴意义。
作者简介:康枫翔, 中国人民大学宪政与行政法治研究中心研究助理。
文章来源:中国宪政网
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