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聚焦“行政审批改革”
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添加:2012/11/30   作者: 未知   来源: 未知   录入:xiaozhi 人气:748

一、事件报道:行政审批改革的最新动向
(新华网)北京10月10日电 中国政府网10日公布了《国务院关于第六批取消和调整行政审批项目的决定》。《决定》说,经严格审核论证,国务院决定第六批取消和调整314项行政审批项目。
《决定》要求,各地区、各部门要加强组织领导,明确工作分工,抓好监督检查,完善规章制度,确保行政审批项目的取消和调整及时落实到位。同时,要强化后续监管,明确监管责任,制定监管措施,做好工作衔接,避免出现监管真空。
《决定》同时说,各地区、各部门要按照党中央、国务院的部署和要求,在现有工作基础上,积极适应经济社会发展需要,坚定不移地深入推进行政审批制度改革。
要进一步取消和调整行政审批项目。凡公民、法人或者其他组织能够自主决定,市场竞争机制能够有效调节,行业组织或者中介机构能够自律管理的事项,政府都要退出。凡可以采用事后监管和间接管理方式的事项,一律不设前置审批。以部门规章、文件等形式违反行政许可法规定设定的行政许可,要限期改正。
要积极推进行政审批规范化建设。新设审批项目必须于法有据,并严格按照法定程序进行合法性、必要性、合理性审查论证。没有法律法规依据,任何地方和部门不得以规章、文件等形式设定或变相设定行政审批项目。
要加快推进事业单位改革和社会组织管理改革。要进一步健全行政审批服务体系。要深入推进行政审批领域防治腐败工作。要把行政审批制度改革与投资体制、财税金融体制、社会体制和行政管理体制改革紧密结合起来。
二、官方解读:行政审批改革的重点和方向
行政审批改革:坚定步伐再出发
——专访行政审批制度改革工作部际联席会议办公室负责人
10日,中国政府网公布了《国务院关于第六批取消和调整行政审批项目的决定》。围绕集中清理行政审批项目、推进行政审批制度改革等话题,新华社记者对行政审批制度改革工作部际联席会议办公室负责人进行了专访。
问:这次国务院决定取消和调整314个行政审批项目,主要集中在哪些领域?
答:8月22日,温家宝总理主持召开国务院第214次常务会议,决定取消和调整314项审批项目。国务院9月23日印发了关于第六批取消和调整行政审批项目的决定。这次取消和调整的314项行政审批项目,主要集中在三个领域:
一是投资领域。特别是对涉及实体经济、小微企业发展、民间投资等方面的审批项目进行了清理。如,发展改革委下放了“扩建机场:总投资10亿元至20亿元的项目核准”、“在沿海新建年吞吐能力200万吨至500万吨煤炭、铁矿石、原油专用泊位项目核准”的审批权限,商务部下放了“外商投资道路旅客运输企业设立及变更审批”等18项涉及外商投资服务业领域的审批项目,证监会取消了“证券公司设立集合资产管理计划审批”、“上市公司回购股份核准”等项目。
二是社会事业项目。加大了对教育、医疗卫生、文化等社会事业和公共服务领域行政审批事项的清理、精简和调整力度。如,教育部取消了“高等学校设立、撤销、调整研究生院审批”、“中小学国家课程教材编写核准”,卫生部取消了“公园、体育场馆、公共交通工具卫生许可”,新闻出版总署取消了“期刊出版增刊审批”。
三是非行政许可审批项目。如,发展改革委、水利部、农业部取消了“商品粮基地水利工程年度投资计划审批”,水利部取消了“组建公益性水利工程建设项目法人审批”,税务总局取消了“企业在缴纳所得税税前扣除财产损失审批”,林业局取消了“天然林保护工程省级实施方案审批”。
问:2001年10月,我国全面启动行政审批制度改革工作。这些年,行政审批制度改革和政府职能转变方面有哪些具体进展?
答:2001年以来,行政审批制度改革扎实稳步推进,取得了明显成效:
一是大幅精简了行政审批项目。2001年以来,国务院部门已先后六批取消和调整了2497项行政审批项目,占原有总数的69.3%;31个省(区、市)本级取消和调整了3.7万余项审批项目,占原有总数的68.2%。同时,最大限度地简化审批程序,减少审批收费,方便了群众办事,减轻群众和企业负担。
二是促进了政府职能转变。通过清理、取消和调整行政审批项目,把政府不该管的交给企业、社会和市场,逐步理顺政府与市场、政府与社会的关系,减少了政府对微观经济活动的直接干预,市场配置资源的基础性作用进一步增强。各级政府在加强和改善宏观调控、强化市场监管的同时,更加注重履行社会管理和公共服务职能。
三是推进了依法行政。各地区、各部门按照行政许可法和行政审批制度改革的有关规定,把依法行政的基本要求,始终贯穿于这一改革的各项工作中,做到依法清理审批项目及其设定依据;严格按照法定权限和程序,规范行政审批的设定和实施,加强对行政权力的制约。各级政府及其工作人员依法行政的意识和能力明显增强。
四是加强了政府管理创新。结合推进政务公开,各地建立了行政审批相对集中办理的政务中心或政务大厅,实行一个窗口对外,“一站式”服务,为群众和企业提供公开、透明、便捷、高效的审批服务,获得群众普遍赞誉。各地区、各部门还积极探索行政审批方式创新,发展电子政务,实行网上申报、网上审批等。
五是促进了廉政建设。通过深化行政审批制度改革,进一步健全了行政职责体系和问责制度,完善了政府系统预防和治理腐败的体制机制,遏制了滥用权力、以权谋私等违纪违法和腐败现象蔓延,推动了政府反腐倡廉建设。
问:当前,行政审批制度改革工作中还存在哪些问题?
答:行政审批制度改革虽然取得了明显成效,但也要清醒地认识到,行政审批领域还存在不少突出问题。主要表现在:
一是重审批轻监管的现象依然存在,审批项目仍然较多。一些审批项目被合并或调整为审核、事前备案等,虽然改变了形式,但没有改变审批的实质。一些审批事项程序繁琐、时限长、办事效率低下。
二是对行政审批设定管理不严。特别是对非行政许可审批项目,管理不规范,随意性大。一些部门和地区利用“红头文件”、规章等,以登记、备案、年检、监制、认定、审定以及准销证、准运证等形式,变相设置审批事项。
三是对行政权力的监督机制还不健全。一些部门权力过于集中,同时承担审批、执行、监督、评价职能,权力被滥用的风险较大。深化行政审批制度改革,要在总结经验的基础上,增强针对性,着力解决这些突出问题。
问:下一步,行政审批制度改革的重点和目标是什么?
答:行政审批制度改革是一项长期而艰巨的任务,必须坚定不移地继续向前推进。当前和今后一段时间,将着力做好以下工作:
一是积极推动国务院决定的贯彻落实。会同有关部门,对国务院决定执行情况开展监督检查。督促各地各部门制定后续监管措施,搞好工作衔接,确保落实到位。对有令不行、有禁不止,不认真落实决定,以及违反决定继续实施审批或者变相审批等问题,督促整改并通报批评;对情节严重的,追究有关人员的责任。
二是按照应减必减、该放就放的原则,适时组织对国务院部门的行政审批项目开展新一轮清理,提出取消和调整建议。探索建立审批项目动态清理工作机制。
三是积极推进行政审批规范化建设。编制并公布国务院部门保留的行政审批项目目录。严格审核国务院部门拟新设的审批项目,建立健全新设审批项目审核论证机制。逐步规范非行政许可审批项目的设定和管理。督促有关部门切实履行监管职责,加强日常动态监管。
四是进一步健全行政审批服务体系。继续推进政务中心建设,健全省、市、县、乡四级联动的政务服务体系,并逐步向村、社区延伸。推动审批项目较多的国务院部门建立政务大厅或服务窗口。加强行政审批绩效管理,推行网上审批、并联审批、服务质量公开承诺等做法,不断提高行政审批服务水平。
五是深入推进行政审批领域防治腐败工作。深入排查审批权力运行中的廉政风险点,健全廉政风险防控机制。进一步深化审批公开,推行“阳光审批”。加快推广行政审批电子监察系统。严肃查处利用审批权违纪违法的案件。
三、深度评论:行政审批改革的功过是非
1、《证券时报》:行政审批改革 关键在于破除既得利益
《国务院关于第六批取消和调整行政审批项目的决定》日前颁布,国务院决定取消、调整314项行政审批项目,其中取消171项。文件明确规定:凡公民、法人或者其他组织能够自主决定,市场竞争机制能够有效调节,行业组织或者中介机构能够自律管理的事项,政府都要退出;凡可以采用事后监管和间接管理方式的事项,一律不设前置审批。
自2001年10月我国开始推进行政审批制度改革始,这已经是第六次取消和调整行政审批项目,并且确立了政府必须退出行政审批的几个重要原则。当我们尝试去想象每一项行政审批权的取消,背后可能经历怎样的权力博弈,就不难发现行政审批改革的循序渐进,需要坚定的决心和不懈的努力。作为计划经济权力运行模式的延续,每一项行政审批都意味着一项行政权力,自然也意味着各种既得利益,因此,行政审批改革的关键,其实就在于破除既得利益。
有一个词叫“审批经济”。在土地财政兴起之前,全国各种收费、基金、附加等,曾经相当于当年财政收入的一半。经过历次清理行政审批事项之后,现在的“审批经济”虽然大不如前,但是很多收费多且频率高的项目依然被地方保留。有些地方行政审批项目,甚至完全就是以收费作为主要存在目的。最近一些地方,之所以急欲增加诸如“风能国有”等行政审批项目,大多也是出于经济利益的考虑。
“审批经济”最终结果是权力寻租泛滥。某种意义上,相当大部分的贪污腐败行为,皆与审批权滥用存在密切关系。将行政审批改革进行到底,其实也是重要的反腐手段,有利于减少腐败寻租的空间。
还有,我们常说的破除垄断首先就应该从行政审批改革上寻找突破口。因为,很多的垄断行为,其实在法律上并没有明确禁止民资进入,而主要是以严格控制行政审批的方式来间接落实。而这些所谓“关系国计民生”的垄断领域,其实大多数都应该属于“公民、法人或者其他组织能够自主决定,市场竞争机制能够有效调节,行业组织或者中介机构能够自律管理”的范围之内。将来的行政审批改革能否更进一步涉及到这些方面,无疑将是最为值得期待的。
说白了,行政审批改革就是要放权限权,权力部门手中的生杀予夺权力小了,市场交易与社会行为就会愈发自由。行政审批改革不仅能约束政府权力、提高办事效率,减少企业和个人的行为限制与经济负担,同时更是规范政府与市场、政府与社会、政府与公民关系的重要步骤。因为行政审批改革关键在于破除既得利益,我们当然不可能奢望毕其功于一役。眼下最重要的,首先是被取消和调整的项目在地方能被不折不扣落实,然后是探索建立审批项目动态清理工作机制,以不审批为原则、以审批为例外,对行政审批进行彻底的清理和改革。
2、《南方周末》:行政审批制度改革就是虎口拔牙
——访原国务院行政审批制度改革专家咨询组成员周汉华
2012年10月10日,中国政府网公布了《国务院关于第六批取消和调整行政审批项目的决定》,除了公布国务院决定第六批取消和调整的314项行政审批项目名单,在民间被广泛传播的,还有其中的一段重要表述──“要进一步取消和调整行政审批项目。凡公民、法人或者其他组织能够自主决定,市场竞争机制能够有效调节,行业组织或者中介机构能够自律管理的事项,政府都要退出。凡可以采用事后监管和间接管理方式的事项,一律不设前置审批。以部门规章、文件等形式违反行政许可法规定设定的行政许可,要限期改正。”
这样的声明是否意味着政府决心加速取消不应有的各项行政审批,并使得中国的行政体制改革更快推进?为此,南方周末记者专访了中国社科院法学研究所宪法与行政法研究室主任、原国务院行政审批制度改革专家咨询组成员周汉华。
有进步,待检验
南方周末:从民间反馈来看,这一段表述鼓舞人心,各媒体也都把这几句话放在显著位置。你怎么看?
周汉华:媒体比较关注这“两个凡”,其实我不是那么乐观。早在2003年发布的行政许可法,就已有类似的表述——“公民、法人或者其他组织能够自主决定的、市场竞争机制能够有效调节的、行业组织或者中介机构能够自律管理的、行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的,可以不设行政许可。”
当时我也参与了国务院法制办行政许可法的起草工作,是唯一参与条文草拟工作的外部人员,这个提法最早还是我提出来的。
从文字上说,相比行政许可法“可以不设行政许可”的表述,这一次的“政府都要退出”、“一律不设前置审批”的提法,确实是有一些进步的,如果能够实现,这是革命性的一步,对中国整个行政体制改革都会有革命性的影响。但对此不能过于乐观。
当年起草行政许可法,最重要的立法意图,是想使所有的行政许可行为,不管叫什么名称,都受行政许可法的调整,排除适用的范围是很小的。当时进行过梳理,找到诸如许可、审批、核准、备案、登记、保荐函、无异议函等九十多个名称,五花八门。但行政许可法出来没多久,就出现了“非许可审批”、“备案制”、“核准制”等提法,都游离于行政许可法之外。所以对此次决定里附带提到的表态,尚待实践检验。
南方周末:行政许可法颁布已快十年,为什么保障制度还没有发育出来?
周汉华:我感觉实践中最大的问题是,如果有部门制定的规章制度违反行政许可法,由谁来执法,谁是最后的裁断者,这个主体一直没有。
现在很多机关,都是用核准、登记备案、非许可审批等方式来规避行政许可法,这种情况该谁来制止,一直没有强有力的权威执法机关存在。所以行政许可法一些规定被架空,难以落实。
南方周末:其他国家的这套机制是怎么样的?
周汉华:国外是事前、事后两头都有控制机制。在起草行政许可法时,我就曾建议过,我们国家需要设立一个类似美国OMB(总统预算和管理办公室)的机构。OMB下辖一个信息与监管事务办公室(OIRA),负责对所有部门的规定、措施草案的最后审核,并可以说No,这个机构的特点是既懂法律又懂经济,里面一半专家是经济专家,一半是法学专家,非常有权威。
在其他发达国家,也普遍会进行一个规制影响分析(RIA),等于是说,如果要设立许可,就要进行RIA,分析规制的成本和收益,也都有类似OMB的机构进行最终审核,来明确是否需要设许可,这已经是一个全球监管制度改革的大趋势。中国如果大部制改革能够进行更大层面的宏观政策部门整合,也许可以实现这个功能。
我们有国务院法制办和全国人大法工委,某种程度能起到事前审查、把关的作用。理论上说,如果他们有足够的权威,是可以拦下滥设的行政许可的,实践中也有一些时候他们发挥了这个作用。但现在只靠这个机制来裁断,还是靠不住,因为我们的法制办和法工委都是纯粹的法律部门,基本就法论法,没有进行成本收益、规制影响分析的能力,所以这样的机构天生有能力不足的问题。另外,立法过程中有各种利益纠结,需要拍板的时候,他们未必敢拍板、能拍板。所以有时候这两个部门也很委屈,作为办事机构和工作部门,他们权威不高,也没有对他们有明确的法律授权。
还有一个机制,是靠法院来定夺,如果你增设的许可违反了行政许可法,可以通过司法诉讼来事后解决。目前这方面的困难也不小。
存量和增量分割
南方周末:这十来年中国的行政审批制度改革经历了什么样的过程?
周汉华:2001年中国启动行政审批制度改革的一个特殊背景,是当时中国要加入WTO,WTO是建立在市场经济基础上的国际规则体系,当时“入世”对我们来说是一个“狼来了”的挑战,再加上当时有作风雷厉风行的总理朱镕基力推,那时大家改革决心很大,心气很高,除了成立高规格的领导小组,还连续发文推进改革,废除审批项目的频率也很高。
即使在审改办成立初期,最高峰的时候,它也只是一个临时性机构,主要工作是清理已有的审批项目,并没有对新设项目进行统一集中论证,或进行成本效益分析、规制影响分析,它既没有这样的职能,也没有这样的能力。
于是,这些年就出现了边清理、边新增的现象,对于增量部分,到现在都没有专门的控制机制。我们的改革,存量和增量明显是分割的。比如说,我们在行政审批制度改革中,审改办只负责对“存量”审批项目的清理,对于新增的行政许可行为,走的是立法程序,和审改办就没有关系了。
现在的改革机制,只是对存量进行清理,增量部分缺乏集中审查、控制机制,有些改头换面为其他名称、其他形式出现,比如核准制、备案制乃至其他一些冠冕堂皇的名称,其实是借其他包装来达到实际审批的目的,而且还因为形式的隐蔽,很难有全面的统计和掌握。
从政府公布的数字来看,行政审批取消调整比例已达69.3%,但与社会的感受有些差距。前段时间广东得到行政审批制度改革先行先试的授权,是前所未有的,这些举动,需要社会更广泛的关注和支持。
时势会倒逼改革
南方周末:剩下的三成未改革部分到底是一些什么权力?
周汉华:改革越到后面越难改,剩下这些是相对含金量更高的权力,改革就是虎口拔牙。比如这次清理的314项,很多还是细枝末节,甚至不太常用的项目,“硬骨头”不多。大家普遍关注、觉得需要改革的项目,比如垄断行业的市场准入、放开竞争、政府对要素市场的干预等,并不在列。
行政审批项目主要是在经济和社会领域,除了经济领域比较关注的垄断行业,社会领域其实问题不比经济领域少。比如教育,我们教育落后,和教育领域行政审批太多不无关系,办学主体很多精力都放在“跑部”上。现在招生、设博士点、评职称等等什么都要教育部批,这种严苛的审批管理,也制约了学校的创新能力。社会领域事前审批太多,除了教育,卫生、科技等领域也一样,我们科教文卫事业亟待改革。
南方周末:行政审批制度改革的出路在哪里?
周汉华:2001年这一改革的出现,有中国加入WTO的“时势”,也有领导强推的因素。接下来改革的出路,也取决于这两个因素。一是改革的决心和勇气,是否动真格、碰“硬骨头”。
二是时势,即我们的经济发展方式转变的压力机制。
国外的研究表明,如果行政审批制度改革动真格,对拉动GDP是有直接效果的,并且非常明显,因为审批阻碍了资源有效配置,必然会阻碍经济增长。
所以,时势就是一个倒逼机制。为什么改革难以推进,因为日子好过,房地产弄一弄,财政也有保证,国际经济形势不错,企业日子也好过,水位上来了,礁石就淹没了,不觉得有问题。如果水位下去了,国际经济形势不能很快好转,我们自身也面临经济发展问题,倒逼改革的时势就会出现。
还有一个时势,就是社会、市场的力量。以教育为例,每个人的孩子都被现有的教育制度扭曲,大家不能用嘴投票就用脚投票,现在越来越多家长都把孩子送国外去接受教育,这种压力越来越大,教育制度不改能行么?南科大的出现,正是这种压力在起作用的一个结果,这就是社会的力量。
3、《法治周末》:专家眼中的行政审批改革
法治周末记者 陈磊
“本来就没有存在的必要。”说起取消广播电视新闻采编人员资格认定,北京姑娘王平脱口而出。
10月10日,中国政府网公布了《国务院关于第六批取消和调整行政审批项目的决定》。决定说,经严格审核论证,国务院决定取消和调整314项行政审批项目,其中取消171项。广播电视新闻采编人员资格认定是其中一项。
国务院行政审批制度改革工作部际联席会议办公室(以下简称“国务院审改办”)负责人透露,2001年以来,国务院先后6批取消和调整了2497项行政审批项目,约占原有项目总数的7成。
然而,中国人民大学法学院教授、中国行政法学研究会副会长杨建顺认为,社会公众和政府在2004年7月行政许可法实施后仍热衷于行政审批制度改革,实际上是对规范行政审批的行政许可法的漠视和规避,“行政审批制度在行政许可法里面已经规定得非常清楚”。
杨建顺强调:“相关改革,应当立足于行政许可法和国务院《全面推进依法行政实施纲要》所确立的基本制度框架和基本原则,切实地依法推进。”
6批共取消2497项审批
循序渐进 先易后难
听到取消了广播电视新闻采编人员资格认定的消息,王平的第一反应是:“早就该取消了。”
7年前,全国首次举行广播电视编辑记者、播音员主持人资格考试,当年毕业于中国传媒大学的王平在一家电视台实习,报名参加了考试。
“一共考两门,新闻基础知识和广播电视新闻业务。对我来说,考试挺容易的,就是照着指定的3本考试用书背。”王平向法治周末记者回忆说。
当年的考试公告表示,举行广播电视编辑记者、播音员主持人资格考试的主要根据,是《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》的相关规定,对广播电视编辑记者、播音员主持人实行资格认定制度。
“管得太细了。”王平告诉法治周末记者,“电视采编是实践性比较强的职业,考试通过并不能代表你的工作能力。”
这只是我国行政审批领域的一个缩影。
行政审批,属于行政许可的主要类型,是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请,经依法审查,准予其从事特定活动的行为。
据不完全统计,2001年之前,中国有近百部法律、400多部行政法规涉及行政许可。此外,还有大量的部门规章对行政许可做了设定。经过梳理统计,国务院具有行政审批职能的部门和单位共有审批项目3605项。
中国行政体制改革研究会副会长、国家行政学院教授汪玉凯告诉法治周末记者,行政机关对市场的干预、对社会的干预、对市场门槛的设置,都是通过行政审批实现的。如果行政审批不能取消,降低市场的门槛,减少政府对市场不必要的干预,都是空的。
根据决定,国务院第6批取消和调整314项行政审批项目,其中取消171项,调整143项。
国务院审改办负责人在接受媒体专访时表示,这次取消和调整的行政审批项目,主要集中在投资领域、社会事业项目和非行政许可审批项目3个领域。
该负责人同时透露,2001年以来,国务院部门已先后6批取消和调整了2497项行政审批项目,占原有总数的近7成;31个省(区、市)本级取消和调整了3.7万余项审批项目,占原有总数的近7成。
“这体现出行政审批制度改革循序渐进、先易后难的思路。”汪玉凯表示。
杨建顺认为,国务院集中取消行政审批项目,符合法治统一的原则。
他指出,在执法过程中,一旦发现行政审批项目需要取消或者整合,就应该及时清理并向社会公布。否则,即使发现行政审批项目和项目的依据有问题,还让它继续实施,实质上导致行政效率低下,影响社会秩序的维持,危害公共利益。
行政审批10年全面改革
行政许可法不能被漠视
国务院第六批取消和调整行政审批项目,距离取消第一批行政审批项目,在时间跨度上已经过去10年。
2002年11月1日,《国务院关于取消第一批行政审批项目的决定》公布,取消789项行政审批项目。
这是依据2001年9月国务院全面推进行政审批制度改革部署之后取得的阶段性成果。当时,国务院还成立了行政审批制度改革工作领导小组。
杨建顺告诉法治周末记者,行政审批制度改革并非始自2001年,而是始于上世纪八九十年代,由于中国的行政审批事项与WTO规则存在诸多冲突,行政审批改革大规模展开;2001年以后,由国务院专门下发通知推进行政审批改革。
杨建顺指出,行政审批改革的法治化结果,就是全国人大常委会2003年8月通过了行政许可法。
时任国务院法制办公室主任杨景宇在向全国人大常委会做行政许可法(草案)说明时指出,“制定行政许可法,对于巩固行政审批制度改革成果,有重要意义”。
据统计,截至2004年7月行政许可法实施,国务院分3次宣布取消和调整大约一半的行政审批项目。
汪玉凯表示,行政许可法实施之前,一些机关随意设置行政审批,事无巨细,什么都管,国家部委这一级设置了几千项行政审批事项。“随意设置的行政审批是不合理的结构‘怪胎’。‘怪胎’反过来是要吃人的,大批优秀官员在行政审批这个‘怪胎’面前败下阵来。”
“行政许可法实施之后,按照法律的要求,国务院分几批清理行政审批事项,是在解决历史遗留问题。”汪玉凯说,“行政审批制度改革至少在行政许可法的框架下推进。按照法律的要求,设置许可和审批的主体已经比较规范,哪一级政府有什么样的权限,只能在这个范围内设定行政许可。政府不能越权设置行政许可。这一点是毫无疑问的。”
杨建顺认为,行政许可法实施后,应该成为行政审批制度改革的转折点——行政许可法作为行政审批改革依据的基本法,应该统帅“有关行政机关对其他机关或者对其直接管理的事业单位的人事、财务、外事等事项的审批”以外的所有行政审批领域的改革。
自2004年7月至今,国务院分别于2007年10月、2010年5月、2012年9月下发通知,取消和调整行政审批项目691项。
对此,杨建顺指出,行政许可法规定得清清楚楚,公民、法人或者其他组织能够自主决定的,可以不设行政许可;市场竞争机制能够有效调节的,可以不设行政许可;行业组织或者中介机构能够自律管理的,可以不设行政许可;行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的,可以不设行政许可。
杨建顺强调指出,最为重要的是,设定行政许可,应当遵循经济和社会发展规律,有利于发挥公民、法人或者其他组织的积极性、主动性,维护公共利益和社会秩序,促进经济、社会和生态环境协调发展。
“行政许可法实施后,社会公众和政府还在热衷于行政审批改革,这在一定程度上导致对既有的行政许可法的一种漠视,容易助长规避适用行政许可法,在该法之外搞出无穷尽的所谓‘非行政许可审批事项’。”杨建顺表示。
决定还重申了行政许可法对设定行政许可的限制规定。对此,汪玉凯向法治周末记者分析,这反映出两个问题,一个是行政许可法没有得到真正有效的贯彻实施,另一个是可能有的机关还在违反法律设立行政审批项目。
这也体现出国务院高层对行政审批改革的决心和行政管理思维的转变,从政府边界不清导致的全能政府,转向界定政府边界的有限政府。
改革纳入行政许可法范畴
有关机关需及时清理规范
根据计算,经过6批清理和调整,国务院具有行政审批职能的部门和单位还剩下审批项目1108项。
“剩下的30%审批事项才是硬骨头,且都在核心领域。”曾担任国家行政审批制度改革专家咨询组成员的中国社科院法学所研究员周汉华表示。
比如教育领域。此前,南方科技大学历经5年筹建后,于2012年4月方获批成立,其间历经波折,重要原因就是卡在了1986年的《普通高等学校设置暂行条例》。该暂行条例对大学的人数、审批时间等方面均有严格规定。
国务院审改办负责人表示,下一步,按照应减必减、该放就放的原则,适时组织对国务院部门的行政审批项目开展新一轮清理,提出取消和调整建议。同时将编制并公布国务院部门保留的行政审批项目目录。
汪玉凯告诉记者,原有的行政审批项目经过几批清理,保留下来的数量越来越少,和部门利益的关联度也越来越高,对公众利益的重要性越来越凸显,所以部门的抵制情绪也越来越大,改革会越来越难。
杨建顺认为,经过6次集中清理,应该取消和调整的行政审批项目估计所剩不多,在行政许可法已经实施8年之后,清理行政审批改革项目应该在法治的轨道上进行。“行政审批制度在行政许可法里面已经规定得非常清楚,改革依据该法推进就可以了。”
杨建顺强调指出:“相关改革,应当立足于行政许可法和国务院《全面推进依法行政实施纲要》所确立的基本制度框架和基本原则,切实地依法推进。”
“正确的方式是,在行政许可法的规范之下,个别的、具体的、分门别类地清理行政审批项目,发现一个,解决一个。”杨建顺认为,如果执法机关发现法律规范中设定的行政许可不适应社会发展,就按照法定程序修改法律规范。
杨建顺分析说,国务院此次以决定的方式取消和调整行政审批项目,意味着同时废止了这些行政审批项目所依据的条文或者规定,接下来有关机关应该及时修订、整合相关法律规范,适时公布新的法律规范文本。
比如,高等学校设立、撤销、调整研究生院审批,根据《国务院关于发布〈高等教育管理职责暂行规定〉的通知》,由教育部负责审批。国务院此次取消该审批项目后,其依据的条款被废止并取消,规范文本不再完整,应该进行调整并公布新的文本。
杨建顺认为,国务院的决定发布后,所涉及的规范文本都要进行调整。除了尽快公布规范文本,有关机关应该按照国务院的决定调整工作。
比如高等学校设立、撤销、调整研究生院,取消教育部审批之后,由谁来做、是不是要设定相应条件和标准、应该履行什么程序?还是想设就设、想撤就撤?
(应被采访对象要求,王平为化名)
国务院历次取消或者调整行政审批事项情况
2002年11月1日
《国务院关于取消第一批行政审批项目的决定》,取消行政审批项目789项。
2003年2月27日
《国务院关于取消第二批行政审批项目和改变一批行政审批项目管理方式的决定》,取消行政审批项目406项,改变82项行政审批项目的管理方式,移交行业组织或社会中介机构管理。
2004年5月19日
《国务院关于第三批取消和调整行政审批项目的决定》,取消行政审批项目385项,下放46项行政审批项目的管理层级。
2007年10月9日
《国务院关于第四批取消和调整行政审批项目的决定》,取消行政审批项目128项,调整58项。
2010年7月4日
《国务院关于第五批取消和下放管理层级行政审批项目的决定》,取消行政审批项目113项,下放71项行政审批项目的管理层级。
2012年9月23日
《国务院关于第六批取消和调整行政审批项目的决定》,取消行政审批项目171项,调整行政审批项目143项。
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