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我国税收执法中纳税人权利救济制度的完善
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添加:2012/11/30   作者: 未知   来源: 未知   录入:xiaozhi 人气:950

                                      陈传双

【摘要】随着税收理论的更新和税收法治建设的推进,纳税人权利救济制度研究已成为财税法研究的一个重要方面。本文分别从宏观制度设计、纳税人救济途径、责任承担三个方面对税收执法中纳税人权利救济制度的完善提出了笔者的一些见解,以资分享和交流。
【关键词】税收执法 纳税人权利 救济 完善
【正文】

  一、税收执法中纳税人权利救济制度宏观上的完善

  第一,应该从理论上更新对税收、税收法律关系的认 识。笔者赞同北野弘久教授的观点,税收法律关系应该是公法上的债权债务关系。在制度构建上应始终坚持以纳税人利益保护为中心,并将这种理念贯彻到税收的执法中去。

  第二,在宪法第二章中明确规定公民的救济权。“这样就可以使救济权能够统领那些有关救济方面的一系列具体权利,从而形成一个完整的救济权体系,充分发挥救济权对保护和弥补公民宪法权利和其他权利的实效” 。[1]宪法中应明确纳税人的权利,将合理负税权、和诚实推定权也要纳入进来,以弥补我国《宪法》第56条规定“公民有依法纳税义务”缺乏权利义务相统一的不足。

  第三,提高税务从业人员的就职门槛,提升税务执法人员的素质,从而加强税务人员的行政执法能力。笔者认为,税务部门应该注重选拔、培养既精通税收知识又精通法律知识的复合型人才。“从主观上讲,要提高税务人员的行政执法水平,必须提高他们的法律素质,而解决税务人员专业结构性矛盾,是实现依法治税的根本途径” 。[2]税务人员的行政执法水平上去了,就可以减少对纳税人权利的侵犯,在源头上实现了对纳税人权利的救济。

  第四,要加大对纳税人权利的宣传,提升纳税人在税收执法中的维权意识和能力,树立纳税人主人翁的地位。针对我国税收来源主要是间接税(流转税),大多数纳税人并没有纳税的亲身经历的状况,笔者认为我们更应该利用一切可以利用的渠道(例如,广播电视、报纸、新闻发布会、互联网、普通教育等形式)进行税法、税收预算、税收收入和税收支出的全面通告和宣传。特别要注重纳税人的权利以及当权利受到税收执法机关侵犯时的救济途径的宣传,使绝大多数纳税人对此了然于心。总之,要让纳税人知道:是人民(纳税人)养活了政府,政府应该保护他们的利益;税收是取之于民的,最终也要用之于民,他们有权利去监督政府的税收行为、去救济自己作为纳税人的权利。

  第五,要完善税务代理制度,使其在执法中纳税人权利救济中发挥应有的作用。税务代理机构“属于为纳税人服务体系中的社会服务体系中的很重要的一个服务主体” ,[3]以其对税收业务和税法知识的了解,并秉承为纳税人服务的宗旨,在改进纳税人权利救济制度,推进依法纳税和规范征纳关系方面都将起着重要的作用。

  二、税收执法中纳税人权利行政救济途径的完善

  在税务行政复议方面,笔者认为应该要从以下几个方面去完善:

  第一,要增强税务行政复议机构的独立性,使其在作出裁决的时候,确实做到“以事实为根据,以法律为准绳”。因此,那么要改革现有的机构设置,使其在人事和财务上彻底从税务行政系统中独立出来,可以借鉴日本的“国税不服裁判所”机构的经验。我国的税务行政复议机关应直属于国家税务总局,设立三级机构,总部设在国家税务总局(名称为国家税务行政复议总局)、下设省、市两级(名称分别为省税务行政复议局、市税务行政复议局),其办公经费直接由中央财政支出。

  第二,税务行政复议机构的工作人员职业素养必须要有严格保证。税务行政复议人员必须是既精通税收实务又有比较深厚的法律功底,为此我们一方面应从具有丰富法律和税收知识、经验的法官、检察官、大学教授和专家中优先选择,另一方面开始着重培养法律和税收知识的复合型人才作为后备力量。鉴于我国目前既精通税收实务又熟悉法律知识的人才太少(要么只熟悉税收业务、要么指专注法律领域),不能满足现实需要。所以在过渡期笔者认为应该根据纳税人的申请 ,[4]在进行税务行政复议的时候应该组成一个复议委员会,这个复议委员会可以参照法院人民陪审员制度,应当临时邀请没有利害关系税收实务人员和税法方面的专家加入(当然要给予他们一定的报酬的,由提出申请的纳税人支付)。这可能会耗用较多的人力、物力,但为了保证裁决的专业性、权威性,也是值得的。

  第三,应该把纳税争议提起税务行政复议的前置性条件取消,即不需要纳税人必须先缴纳税款和滞纳金或者提供相应的担保。首先,这是纳税人的诚实推定权的表现,在纳税存在争议的情况下,应该推定纳税人是没有任何问题的,其权益应该受到尊重。其次,这也体现了税收法定这一原则,纳税存在争议的情况下,应该本着存疑从轻、从无的处理思路。再次,这也有利于纳税人行使其救济权,与税法本着“以纳税人为中心”的立法宗旨相一致,往大了说,也与经济法的理念也是一致的 。[5]

  第四,税务行政复议机关应成为解决税务纠纷,成为执法中纳税人权利救济的主要途径。在这里笔者认为凡是涉及到税务纠纷,纳税人寻求救济的时候,必须要先经过税务行政复议这个途径即行政复议前置程序。因为:首先,在中国行政独立远比司法独立容易做到。第二,行政机关处理纠纷的效率要高,纳税人的权利能更快地得到救济。第三,能缓解法院的办案压力,节约司法资源。当然,将所有的税务纠纷都设置复议前置程序,其前提是税务行政复议机关本身是靠得住的,能很专业地做出独立、客观的裁决。

  在税务行政诉讼方面,笔者认为应该从以下几个方面去加以完善:

  第一,注重培养既精通税收实务,又拥有比较深厚的法律功底的税务法官。税务法官应该是法院里面行政庭的法官,但是他专门负责审理涉税行政案件。税务法官必须具备一定的资质(比如司法考试证、注会证、3年以上税务从业经验等),当然他的待遇也是要高于一般的法官。笔者不赞成设立独立的税务法院或者税务法庭,因为中国与美国、加拿大的国情不一样,不能仅因“税务纠纷专业性很强” [6]就存在两个不一样的司法系统(一个独立,一个相对来说不独立)。将整个司法系统的独立性彻底在全社会建立起来才是最好的出路,同时法官的职业素养在处理好执法中纳税人权利救济上,也是非常关键的因素。另外一个原因,我们国家法院的行政庭每年总共受理的案件(当然包括涉税行政案件)也不多,很多税务行政案件在税务行政复议阶段就解决了(笔者在前文也建议穷尽行政救济手段),单独设置税务法院和税务法庭显然是“一个吃不饱,一个没得吃”,造成资源的浪费。还有,我国法院有人民陪审员制度,这也要充分地利用起来,从而进一步弥补或者增强税务行政诉讼中法官的专业素养。

  第二,扩大法院对税务行政行为的审查范围,应将部分抽象税务行政行为和不良税务行政行为也纳入进来。抽象税务行政行为是指税务机关制定和发布具有普遍性行为规范的行为,具体是指制定行政法规、规章以及其他具有普遍约束力的决定、命令的行为,它具有对象的非特定性、效力的未来性和规范的反复适用性三个特征。笔者认为,法院对抽象税务行政行为的审查应该仅限于国务院各部、委员会和地方人民政府制定的规章,以及国家税务总局制定的具有规章效力的规范性文件。其原因是,一是行政法规、法律他们的效力很高,法院没有审查的资格,对他们的审查应该提交到全国人大或者全国人大常委。二是为了防止与税务行政复议机关的职能重合 ,[7]造成不必要的资源浪费,因为对于它们之外的抽象行政行为(行政法规也除外)已经纳入了行政复议的范围。虽然目前《行政诉讼法》规定法院对于规章是“参照适用”,但是正如上一章所述,这会造成适用依据的不统一,从而可能形成税务执法机关以“合法的根据”侵害纳税人的权益的尴尬局面。对于具体由哪个层级的法院来进行司法审查,笔者认为应该由与作出抽象税务行政行为同级的人民法院作出(国务院各部、委员会以及国家税务总局作出的应由最高院加以审查)。对于不良税务具体行政行为,笔者在上章内容中提到,虽然不涉及到直接物质利益的侵害,但是它会对纳税人的心理造成伤害,实质上也是侵犯了纳税人的权利 。[8]有学者提出应当借鉴英国、加拿大、澳大利亚和法国等国家的行政监察专员制度,我国也设立相应的税收行政监察专员制度,专门负责对税务机关不良行政行为的处理。笔者认为将这类税务行政行为赋予纳税人司法救济权将更加合适。首先,这也是可以划入法院的受案范围的,因为这也属于《行政诉讼法》第2条规定的情况(即纳税人认为税务机关及其工作人员的不良行政行为侵犯了其合法利益)。其次,这很好地体现了司法权对行政权的制约、监督作用,比较有权威和影响力。再次,这也是针对我国目前税务行政机关对这类行为的处理不重视的一次改革创新,更能体现对纳税人的尊重,将纳税人的所有不满都纳入到法律解决机制,防止矛盾的激化。

  在行政诉讼赔偿方面,笔者觉得下面几个方面应该予以完善:

  第一,在赔偿的范围上,目前各国大致确定了三种不同的赔偿标准,即惩罚性标准、补偿性标准和抚慰性标准。而我国采取的基本上是抚慰性的标准 ,[9]笔者认为应该采用补偿性的标准,赔偿的范围应既包括直接的物质损失,也包括间接的物质损失,但不包括精神损害赔偿。

  第二,在赔偿途径和归则的依据上,首先,赔付的途径上应划分为中央财政支付和地方财政支付两种方式,笔者认为这要看税务机关的执法人员违反的是哪种法(法的适用地域范围)。其次,目前我国是采取的是客观的违法原则,但是这里违法的范围界定是不明确的即“违法”的“法”尚无明确的规定和解释。笔者认为应该作相应的区分处理(与第一点相衔接),如果是地方财政作为赔付主体的话,那么“违法”的“法”应该是尽在某个特定地域适用的法;如果是由中央财政予以赔付的话,那么“违法”的“法”是指在全国范围内适用的法。

  第三,在赔偿款项的支付效率上,笔者认为中央和地方财政应该设置专款专用账户,来保证赔偿款项及时地到达纳税人手中,以使其的权益得到及时的救济。

  三、税收执法中纳税人权利救济中相关责任的完善

  笔者认为,我国税收执法中纳税人权利救济中相关责任的完善要遵循两个原则:一是加大税收执法违法的代价;二是刺激纳税人寻求权利救济的积极性;三是注重处理结果对纳税人心理的安抚作用,体现对其尊重。具体来说应该从以下几个方面去完善:

  第一,坚持权责对等,建立和完善税收执法责任制。权力有多大责任就有多大,当然征税机关在具体行使国家赋予的权力时,往往具体到某几税收执法人员身上。这里我们将面对的一个疑问就是,当出现税收执法违法侵害纳税人权利的时候,责任由谁来承担的问题。笔者认为现实中税收执法的不规范性的其中一个重要原因就是税收执法责任制度的不完善,没有将这种责任落实到每一个税务执法人员身上。所以在税收执法责任设置的时候,一定要将税收执法机关的责任与税收执法者个人的责任作一个明确的界限划定。如果税务执法机关没有做好税收执法中应遵照的法律法规的宣传和强调工作,那么税收执法机关的负责人要负全责;如果税务执法机关做好了相应的税收法律、法规的宣传和强调工作,具体税收执法人员为了图方便或谋利益导致侵犯了纳税人的权利,那么执法者个人要承担全部责任。只有处理好了征税机关和其具体执法工作人员责任分担的问题,税收执法中的违法行为才会找出其根源所在,并加以整治。另外,具体要承担什么责任一定要明确起来,不要太过模糊,从而导致责不当罚甚至不了了之情况的出现。

  第二,重视对税收执法中程序违法的责任设置,程序违法的税务具体行政行为被撤销后,不得对纳税人再次以合法的程序就相同的事由作出不利的处理结果。正如上章中笔者所述,我国税务机关及其工作人员对于执法中的程序违法往往没有引起足够的重视,一方面是由于受长期的“权力本位”思维的影响,缺乏服务理念,另一方面由于是对程序违法缺乏严格的责任设置。对于纳税人来说,他们也缺乏行使救济权的积极性,因为税务机关可以重新以程序合法的形式在对其作出一次处理。与其耗费时间和精力去抗辩税务执法机关的程序违法行为,还不如听之任之,反正最后的结果都是一样。税收法治应该包括实体法治和程序法治两个方面,就我国“重实体,轻程序”的现状来看,注重程序法治更有其现实意义。所以笔者认为我们应该借鉴国外程序法治发达国家的成功经验,鼓励纳税人对税收执法程序违法侵犯其权益寻求救济的积极性。

  第三,对于税务执法机关的不良具体税务行政行为,要在司法上设置一定的矫正责任,例如根据情节的不同责令税务执法人员具结悔过、赔礼道歉或者给予500元以下罚款。从而对税务执法人员的不良执法行为起到一个较好的警示、威慑作用,促使他们以服务的理念和态度对待纳税人,进而有利于征纳双方能形成良好的心理契约,真正实现以纳税人为中心的税收法律制度体系。

   结论

  执法中纳税人的权利救济制度,“有权利就有救济”这个法理的在税收执法中的体现。从逻辑上讲,应该先有执法中纳税人享有哪些权利的法律规定,然后再去思考当其权利受到侵犯时,如何去构建一种有效的救济法律体系,这个法律体系应该包括两个方面的内容:一是纳税人选择救济其权利的途径有哪些;另一个是救济的法律后果即对于纳税人来说能得到什么补偿,对于税务执法机关及其工作人员应该承担什么样的责任。

  我们国家的对于税收法治的建设,可谓“起步晚、底子薄”,但是一个客观事实是我们应经是开放型的市场经济国家,这种现实要求我们完善税收法治建设,并逐步实现与国际接轨。所以我们要不断地结合税务实践反思自己的税收制度,同时要借鉴税制发达国家的成功经验,双管齐下实现我国税收理论和制度建设的不断完善。

  我国的税收执法中纳税人权利救济制度的完善可以从宏观层面、救济途径、税收执法违法责任承担三个方面加以完善:

  宏观层面上,要更新以往对税收理论、理念和税收法律关系的看法,明确纳税人的权利并加大宣传力度,将救济权、合理负税权、诚实推定权要写入宪法,最后要完善税务代理制度。

  救济途径完善即是对税务行政复议制度、税务行政诉讼制度和税务行政赔偿制度的完善。总体来说要,一方面要提高救济机关及其人员的独立性、职业素质;另一方面要为纳税人寻求救济提供方便、创造积极性、扩大救济范围。

  责任承担上,要加大对税务执法违法的代价,划清税务执法机关和具体执法人员责任的界限,着重对实务中多发的执法程序违法要赋予纳税人寻求救济的激励机制。

  

【作者简介】
    陈传双,中国人民大学法学院研究生。
【注释】
  1. 刘继虎、罗佳俊:《我国纳税人救济保护完善的理论思考》,管理观察【J】,2009(15)。 
  2. 陈少英著:《税法基本理论专题研究》,北京:北京大学出版社,2009.8,第6页。 
  3. 陈志杰:《适应市场经济的中介——税务代理》,财政与税务【J】,2000年03期。 
  4. 当然要不要申请,取决于纳税人对处理其复议请求的税务行政复议机关工作人员的职业素养是否信得过。 
  5. 主流观点认为税法是属于经济法的范畴,当然也有些学者认为不是。 
  6. 笔者认为专业性的强弱是相对的,某种意义上讲劳动争议、知识产权纠纷也很专业,关键是法官的职业素养到不到位。 
  7. 因为纳税人认为税务机关的具体行政行为所依据的下列规定不合法,在对具体行政行为申请复议时,可一并向复议机关提出对该规定的审查申请:(一)国家税务总局和国务院其他部门的规定,但不包括国务院各部、委员会和地方人民政府制定的规章,以及国家税务总局制定的具有规章效力的规范性文件;(二)其他各级税务机关的规定;(三)县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定;(四)乡、镇人民政府的规定。 
  8. 例如,在美国纳税人有“获得税务人员公正、及时、热情和职业化对待的权利,以及提出建议和抱怨的权利”,在英国纳税人有“获得税务机关礼貌、体谅和职业化对待的权利”。 
  9. 这种标准强调对实际造成的损害承担赔偿责任,其所支付的赔偿额一般少于受害人实际所受损害,而且不包括承担精神损害赔偿。
【参考资料】
    1、徐孟洲主编:《税法学》,北京:中国人民大学出版社,2005. 
  2、刘隆亨著:《中国税法学概论》第4版,北京:北京大学出版社,2003.11。 
  3、张守文著:《税法原理》第5版,北京:北京大学出版社,2009.3。 
  4、靳万军著:《税收司法权初论》,北京:中国市场出版社,2008.1。 
  5、辛国仁著:《纳税人权利及其保护研究》,长春:吉林大学出版社,2008.6。 
  6、陈少英著:《税法基本理论专题研究》,北京:北京大学出版社,2009.8。 
  7、刘庆国著:《纳税人权利保护理论与实务》,北京:中国检察出版社,2009.9。 
  8、刘初旺、沈玉平等著:《税收征管执法风险与监管研究》,北京:经济管理出版社,2008.11。 
  9、陈丹著:《论税收正义—基于宪法学角度的审查》,北京:法律出版社,2010.7。 
  10、付伯颖、苑新丽编著:《外国税制》,大连:东北财经大学出版社,2007.5。 
  11、刘剑文著:《财税法专题研究(第二版)》,北京大学出版社2007年版。 
  12、刘剑文、熊伟著:《税法基础理论》,北京大学出版社2004年版。 
  13、陈秀清著:《税法总论》,翰芦图书出版有限公司2001年版。 
  14、黄茂荣著:《税法总论(第二册)》,黄茂荣2005年发行。 
  15、甘功仁著:《纳税人权利专论》,中国广播电视出版社2003年版。 
  16、许善达等著:《中国税权研究》,中国税务出版社2003年版。 
  17、靳东升主编:《依法治税——税收行政执法争议解决机制的完善》,经济科学出版社2007年版。 
  18、蔡志芳著:《行政救济法新论》,元照出版有限公司2007年版。 
  19、沈福俊著:《中国行政救济程序论》,北京大学出版社2008年版。 
  20、林莉红著:《中国行政救济理论与实务》,武汉大学出版社2000年版。

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