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欧洲司法改革与发展报告(2011-2012年)
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添加:2012/11/29   作者: 未知   来源: 未知   录入:xiaozhi 人气:695

译者:蒋惠岭 编译
    2012年7月,欧洲司法委员会联盟发布了《欧洲司法改革与发展报告》。该报告是根据近两年来欧洲司法委员会联盟在“海牙会议”上发布的问卷答案以及后来举办的一系列工作会议上的讨论意见形成的。考虑到欧洲各国的司法改革措施与我国当前的司法改革存在一些共通之处,本期特将这份全新的《司法改革与发展报告》在七、八版刊出,敬请关注。
——法律文化周刊 
在欧洲各国,很多司法改革措施有助于司法功能的有效发挥,也有一些改革措施是为应对经济危机而采取的临时措施。经济危机对欧洲司法的影响十分巨大,在诉讼案件数量上升的同时,司法预算却在减少。因此,一些国家的司法效率变得更差,甚至成为阻碍经济发展的负面因素。 
欧洲各国的司法制度各不相同,但各国都毫无例外地把司法当作民主社会、法治国家的基石。各国都承认,在任何形式的资本主义民主和社会主义民主中,保持司法的独立性都是至关重要的。 
欧洲各国一致认为,司法改革的目标是提升司法正义的质量,提高司法部门的效能,同时强化和维护司法部门的独立性,并加强对司法部门的问责机制,使其在享受独立的同时也受到严格的约束。正义不能离人民太远。因此司法改革要确保人民获得司法救济的权利。 
本报告并不能解决各成员国的具体制度问题,因为那是该成员国的国内立法范畴。因此,本联盟把各国司法改革的经验、观点以及司法机关应对挑战的经验提交给各成员国,并提出相关改革建议,期望对各国下一步的司法改革有所帮助。 
近年来,欧洲各国司法改革的内容分为以下五大领域: 
第一,法院和检察院的组织结构合理化; 
第二,减少案件数量; 
第三,简化司法程序,改善案件管理,采用高新科技; 
第四,改革司法预算;
第五,法院管理和法院及检察院工作量的合理配置。 
针对上述五个改革领域,本报告首先介绍各国司法改革的主要措施,然后分析各项改革措施的利弊得失,最后提出下一步改革的建议。 
1 法院和检察院的组织结构合理化 
1.1 当前的发展
1.1.1 重新划分司法管辖区。
由于多数欧洲国家一直努力推动司法职能在地理上的集中化,因此其结果就是减少了法院的数量。调整司法管辖区的原因不尽相同。有的国家为了提高司法正义的质量(如丹麦、挪威、荷兰)而不完全是经济方面的考虑。在丹麦,减少司法开支的基本方式是实现审判的专业化,而不是搞司法区的重组。 
另外一些国家对法院检察院进行重组,除了提高司法正义的质量外,还能通过关闭案件较少甚至基本瘫痪的法院,把案件转移给其他法院审理,从而达到节省经费的目的(如葡萄牙、希腊等)。波兰等国把几个规模较小的法院调整到同一个地点办公,以节省管理费用和水电费。比利时有320个法院,意大利有1289个法院,因此重分司法管辖区十分必要。但是,由于各方还没有完全达成共识,这两个国家至今还没有采取具体措施。 
除节约开支、提高质量外,专门程度最大化、法官数量最小化、高新技术应用和及时处理案件也都是法院集中、合并的目的。这些重组虽然导致了当事人赴法院路程的增加,造成了在地理上“接近正义”状况的恶化,但很多国家的司法部门并没有觉得这个问题有多么严重。一部分原因是目前当事人或证人亲临法庭陈述意见已不再那么重要,视频会议系统等信息技术的运用在较大的国家已成为家常便饭,身处外地但仍能“参加”庭审已经不再成为严重障碍。
在英国等国家,地方的刑事司法部门仍然把当事人和证人出庭作为司法的重要标志,但这已不再是司法的决定性因素。 
确定法院的数量和地点的标准应当符合一个基本要求,那就是确保当事人在合理时间内得到公平的审判。具体因素有五个: 
一是人口分布; 
二是赴法院的路程以及有无公共交通; 
三是有无数字电讯服务和设施;
 四是案件的数量是否足够多; 
五是适当数量的法官和检察官以及辅助人员,从而确保在其他法官生病或请假时有人顶岗,而且还要从办案质量方面考虑能否达到相应的专业化程度。 
1.1.2 提高“平民法官”参与度。 
提高“平民法官”的参与度也被当作法院重组的一种有效形式。与法院的集中、合并不同,平民参与审判程序还存在不少争议,其原因在于各国的法律传统存在很大差异。在很多国家,平民参与司法程序只存在理论上的可能性。在英国,为减少案件积压、诉讼拖延,改革的设想是把更多的不太严重的案件下放到治安法院审理。而在这些法院中,合议庭由三个不拿任何报酬的“平民法官”组成。在拉脱维亚,平民参审制最近被法律所废止。 
陪审团制度基本上没有任何变化。所有人都认为陪审团制度会消耗大量资源,但废止陪审团制度又与相关国家的历史传统相违背,因此这种想法从来就没有提到桌面上来。 
1.2 利弊分析 
法院、检察院的集中、合并对提高司法正义质量(专门化)和司法工作及时性方面(因法官和其他人员请假而造成拖延)确有好处。司法正义质量的提高与新的司法管辖区设置有关,同时也意味着可以为所有公民平等地分配正义。至于能否节省开支则因地而异,因为改革措施需要经过很多年才能看到成效。法院重组措施的不利之处主要集中在本地社区的当事人亲自出庭变得不太方便,进而会与“正义必须以让人看得见的方式实现”发生矛盾。 
关于平民参与,其有利之处除民主程度的提高外,还可以减少职业法官的编制,节约司法费用。而不利之处是这种方法只适用于有“平民法官”传统的国家。如果在没有这种传统的国家移植“平民法官”制度,则需要相当大的努力、相当长的时间,而且要投入很大经济成本。平民参审对于司法正义质量的影响也是一个有争论的问题,相关的讨论还将继续下去。 
1.3 改革建议 
建议一:法院的集中、合并必须以提高司法正义的质量为目的,而不只是为了节省费用、降低成本。
建议二:司法部门应当认真研究和评估集中、合并法院是否真正能够节省费用,而且必须注意到,节省费用的效果可能需要很多年才能显现。 
建议三:对法院进行集中、合并的同时,应当加大信息通讯技术的应用,以减少当事人亲临法院参加庭审的频率。而且,应当运用信息通讯技术增加法院工作的可见度,让更多人了解法院。
2 减少案件数量 
2.1 现有措施 
减少案件数量是很多国家关注的一个重要问题。多数国家的司法部门挣扎在案件压力巨大和司法预算不足的矛盾之间。同时各国也都承认,有很多毫无法律意义的案件涌进法院,有无数作为律师拖延诉讼技巧的程序动议充斥在诉讼程序的各个阶段。为应对这些问题,各国采取了相应的改革措施。
2.1.1 提高诉讼收费标准。 
许多国家为减少案件数量而提高了诉讼收费,但提高诉讼收费的决策通常由立法机关而非司法部门作出。提高收费标准的目的是为了防止大量毫无法律意义的案件涌进法院,防止作为诉讼技巧的拖延战术而提出的程序动议影响诉讼进程,因为这种程序动议会把案件长期搁置下来(如葡萄牙、希腊、意大利)。有些国家提高诉讼收费主要是为了增加财政收入(如拉脱维亚)。这一措施的弊端就是会“抹黑”接近正义的形象,影响接近正义的实现,进而对经济发展造成负面效应。但是,这在很多国家不会成为大问题,因为即使大幅度提高诉讼收费标准,收费数额也只是案件实际成本的一小部分。在一些国家,法院自己来决定是否可以提高诉讼收费标准,其依据可以是宪法,也可以是通过解释欧盟法律而获得的权力。 
2.1.2 减少上诉案件数量。
减少案件数量的另一种方式是通过法律来限制提起诉讼的案件类型,例如规定标的低于某特定数额的案件法院不予受理(如德国)。这一改革也减少了上诉案件的数量。一些国家简化了上诉案件的审理程序,进而减少了不必要的上诉案件开庭审理的数量。挪威和奥地利即属此类。欧洲各国的司法部门都比较喜欢使用“上诉许可”的机制,即由法官自己决定哪些案件确实值得进入上诉程序,而不是机械地根据法条受理上诉案件。对于很多案件来说,上诉法院一眼就能确定是否应当维持一审法院的裁判。在这种案件中,开庭审理此案纯属浪费时间。 
荷兰还提出了对上诉案件由独任法官审理的建议,但实际上多数国家强烈反对上诉案件实行独任审判。 
2.1.3 大力开发多元纠纷解决机制(ADR)。 
欧洲很多国家采用了ADR机制,成败得失不一而足。在一些东欧国家,更多的当事人坚持由法院作出裁判,所以调解并不奏效。而在英国和爱尔兰,审前调解已经成为强制性的前置程序,而且在法院的裁判中要写明当事人是否曾严肃认真地尝试过调解。很明显,在这些国家,调解得到了社会和议会的支持。在荷兰,有一些案件在法院之外得到和解。荷兰的调解不是强制性的,也没有太大争论,但实际应用并不太多。
值得关注的是,在欧洲各国很少见到来自当事人角度的对ADR成效的评价。总的看来,现有的评价通常局限于ADR能否减轻法院的案件压力,而通常不提当事人是否获得好处,是否节省了时间和费用,是否得到了更高质量的结果。荷兰的一项研究认为,尽管调解成功率很高,但平均花费的时间更多,成本更昂贵。这一研究的对象主要是调解失败后进入法院裁判的案件。有关资料表明,奥地利调解的时间成本和经济成本都比较低。但总的说来,当事人使用ADR能否获得好处并没有一个统一的答案,而是根据各国的具体情况而有所不同。 
2.2 利弊分析 
上述改革措施的主要弊端是会削弱司法救济的作用,因为诉讼费用的提高侵犯了人们依法获得一个独立、公正的法庭给予司法救济的基本权利。而且,当大量案件再也不能进入法庭时,对权利的司法保护也就无法全面实现了,而且这样最终也会伤及经济的发展。 
越来越多使用ADR对于减轻案件压力确有积极作用,但目前的研究还不能说明ADR对诉讼当事人也有同样大的好处。 
2.3 改革建议 
建议四:坚决不能把减少案件数量当作改革的唯一目的。任何改革措施(包括提高诉讼收费),必须确保《欧洲人权公约》第6条所规定的享受司法救济权不受侵犯。既要把轻率滥诉、微不足道的案件挡在法院大门之外,也要保证具有重要法律价值的案件进入法院的渠道畅通无阻。 
建议五:在提高法院的诉讼收费标准时,必须考虑当事人的经济状况,并采取费用分类确定标准或者提供法律援助的方式解决相关问题。 
建议六:对上诉权的限制应当首先由司法部门根据具体案件的实体问题、上诉的实质意义作出选择,而不能只是机械地考虑关于上诉的法律规则。 
3 简化程序,改善管理,采用高新科技 
3.1 改革措施 
几乎所有国家都在努力简化诉讼程序,或者在诉讼程序中更多地使用数字化技术,从而缩短诉讼进行的时间。采用严格的案件管理制度之后,这种干预式管理不仅提高了审判的及时性,而且间接地发挥了降低个案诉讼成本的作用。 
3.1.1 简化程序。 
意大利已经废止了某些类型的诉讼程序,荷兰也正在研究论证这种做法是否可行。向简化程序、完善科技支持系统所迈出的改革步伐,可以为当事人提供更高质量的司法正义,同时也可以降低诉讼成本。关于诉讼程序本身,要采纳简化、快速的诉讼程序,则必须加强法官的掌控力度。一些多次重复的文件交换、开庭延期,都已经很少发生了。而且,各国开始更多地使用口头裁判而减少冗长的书面判词。意大利为了缩短书面判决的篇幅,决定在裁判文书中不再对律师提出的所有论点逐一回应,因为律师经常提交长篇的辩论意见书并因此延长了审理的时间。在其他一些国家,法院采取了一些措施来防止律师恶意使用对抗制诉讼技巧拖延诉讼,对于造成不必要的延期审理的律师或者提起毫无法律意义的诉讼案件的律师给予经济上的制裁。 
爱尔兰商事法院在审理期限方面进行了试点,对诉讼程序作了根本性的重新设计,民事诉讼的程序缩短到9至12周。在荷兰开展的试点工作也努力追求类似效果,并在行政诉讼中建立了一种新类型程序以加快诉讼进度,即:法院在13周内必须开庭,而且法官在开庭过后立即作出裁判。只有特别复杂的案件,才允许再次开庭。通过这项改革,期望能提高庭外和解的比例,将平均审限控制在5个月内。另外,一些国家还建立了小额诉讼程序。这些新程序的共同特点是运行更加简洁,步骤衔接更加紧凑,费用也更加低廉。
 3.1.2 诉讼程序数字化。 
网上立案、文件交换数字化、电子签章等已经在各国普遍运用。上面提到的爱尔兰商事法院是把程序简便化和数字化有机结合的成功范例。“电子法院”(E-court)遍及各国,而且现在除了应用于小额诉讼外,还应用于其他程序。另一项改革是采用案件进度查询系统,即当事人通过互联网可以跟踪案件的进展情况。在罗马尼亚,所有人均可以通过互联网查询当事人、程序拖延情况和判决的相关信息。在荷兰和奥地利,案件进度查询系统已经向代理律师开放,但目前还不向当事人开放。在其他国家,案件跟踪查询系统没有多大进展(爱尔兰高等法院除外)。
高科技在法庭里的应用也是各国改革的重点。在很多国家,庭审录音已经取代了书面笔录,在瑞典甚至已经用上了庭审录像方式。瑞典的上诉程序是基于一审程序进行的,所以在上诉审中便用上了一审的庭审录像。除非一审中有重要问题未曾涉及,否则上诉审中不得重复让一审的证人出庭,但新证人和补充性的证据一律允许提交。视频会议已经在许多国家开始使用,这样既可以听取身处国外的当事人或证人的陈述,同时也有利于保护匿名证人。在地域较大的国家,视频会议的方式比较常用,为当事人提高了效率。在瑞典,证人实际上很少亲临法庭作证,但这也引发了争论,有一种观点认为这样会丢失司法亲历过程中的很多信息,不利于法官作出正确的判断。在土耳其,音频、视频会议技术的使用避免了把刑事被告人从监狱押解至法庭的工作量和风险。 
3.1.3 严格的案件管理机制。
在一些国家,法院召集双方当事人参加的审前会议的目的是要做好案件审理的计划安排。英国在刑事法院建立了案件管理制度,并进行了相关的培训。在刑事诉讼中,法院鼓励被告人尽早表明自己作有罪辩护,这样可以减少上级法院的审理拖延。在爱尔兰等国,律师有义务事先向法院提交证人名单,以便让对方当事人先做准备,也方便法院对证人名单进行审查。而在其他国家,审前会议是双方当事人自愿参加的。在荷兰的行政法院,第一次开庭审理应当作尽早安排,而且在开庭审理后应当当庭作出裁判,但对于复杂案件可以再次开庭以便查清相关的重要问题。
3.2 利弊分析
这些措施对于缩短法院诉讼程序、提高审判效率发挥了一定作用。虽然对其好处还没有进行系统评估,但多数研究人员认为这些好处是巨大的,并在很大程度上节约了诉讼成本。
由于传统上的接近正义已经在很大程度上重新定义为“以数字化方式接近正义”,所以各国的司法部门必须适应社会的这一发展趋势。同时应当认识到,数字化需要大量资金投入,而且产生效益所需要的时间也比较长。
这里需要提出的问题是:司法正义能否在简化的程序和数字化的运作中完全得到实现。不过,司法部门并没有把它当作一个问题对待,而且多数法官完全支持和顺应这些新发展。
3.3 改革建议
建议七:简化司法程序,改善案件管理,采用高新科技,都可以为司法的现代化提供机会和条件,进而畅通司法救济渠道,提升司法正义质量,提高司法工作效率。各国司法部门应当建立相关的改革项目以实现这些目标。
建议八:所有这些改革都需要对程序法进行现代化改造,这就需要司法机关与政府内负责立法的机构开展密切合作。而最重要的是,法官和检察官应当积极主动提前介入新程序法规则的制定和实施,参与相关司法科技系统的开发和应用。
4 改革司法预算
4.1 当前情况
4.1.1 削减司法预算。
削减司法预算是国家应对经济危机的一项临时举措。欧洲许多国家的司法部门不得不应对司法预算的减少问题,如冻结招收新人,暂停购置办公设备,推迟任命法官等。这些措施不仅不能说是司法改革,反而严重影响了法院的工作,造成了更加严重的案件积压。虽然如此,各国的法官和法院工作人员仍然能够恪尽职守,维护正义。
4.1.2 降低司法官员的工资。
在葡萄牙、西班牙、立陶宛、罗马尼亚、爱尔兰等国,法官和法院工作人员的工资有所降低,有的国家达到20%以上。一些国家的宪法法院正在研究这些措施的正当性。在英国和波兰,所有公务人员的增资计划被冻结。更为严重的是,葡萄牙、斯洛伐克减少法官的工资甚至比普通公务人员还要多。虽然降低公务人员包括法官的工资作为一项紧急的经济措施可以立即为国家减少开支,但这绝不是长久之计,而且会影响到司法部门的工作。
在欧洲,法官的工资是一个敏感的话题,因为它与司法的独立性密切相关。工资问题可以被用来作为惩罚法官个人或法官队伍集体的一种方式。而且,如果降低工资幅度较大,则可能使司法部门变得软弱无力,难以抵制不当干扰。它还会影响司法部门的工作质量,因为在低工资的前提下,法院难以招募到优秀人才。的确,在降低法官工资之后,一些法官已经辞职了。
4.1.3 改革预算机制。
司法预算的多少并不会直接影响人们向法院起诉的案件的数量和复杂性。但就司法机关的需求来说,案件越多,通常需要的预算也越多,否则诉讼拖延将会加剧。一些国家建立了某种测评机制来测评法院的案件量和办案所需时间,但这种测评机制只能测得一个平均值。如果法官必须向管理者解释为什么这一个案件所花费的时间比另一个案件多,法官的独立性必然会受到影响。同时,当使用这些数据作为法官的业绩考评成绩时,则更要小心谨慎。从各国的实践来看,对法官工作量的测算模型以及工作业绩的量化测评方式,都对提高司法正义的质量有负面影响。
由谁负责给法院分配预算,以及由谁负责监督法院预算的使用,这也是当前司法改革中的一个问题。通常情况下,这些职责由司法部行使(或者由司法代管的“法院管理局”行使),即使法院使用一小笔经费也需要司法部的批准。在一些国家,法院院长只负责法官管理和案件管理,而法院的行政管理完全由司法部负责。目前,这方面的改革正在进行之中。在波兰,这一制度得到重新构建,其他国家则采取了根本不同的方法。所有管理职责均由司法部门自己负责。在荷兰,司法委员会接收了全国法院的预算经费,然后在所在法院之间进行分配。司法委员会还负责监督法院是否按照预算花钱。各级法院按照预算目标和质量管理标准自行决定如何使用经费。在司法委员会的年度报告中,委员会将报告全部预算的使用情况。由于委员会的多数成员都是法官,因此可以说荷兰司法预算的使用完全由法官说了算。
4.2 利弊分析
降低法官工资这一措施虽然可以直接为国家节省一些金钱,特别是在国家经济状况遇到严重困难之际,但它对司法的独立性、司法正义的质量、司法职位的吸引力,以及法院抗拒干预的能力都会产生不利影响。
法院经费保障体制直接影响到司法部门的独立性。因此,制定司法预算的程序应当更加民主、透明一些。例如,如果由于经济原因政府不能为法院提供办理所有案件所需要的经费,政府则必须向议会说明这一点,并要清楚告知议会:法院案件的积压情况可能会因此变得严重起来。当然,从另一个角度来说,司法经费不足也可以激发法院挖掘潜力,提高工作效率。但一个潜在的不利因素就是案件的数量和复杂性是难以预料的。另外,现在的法院管理变得非常专家化、精密化、普遍化,这本身就需要耗费大量司法资源。如果只考虑追求司法效率,司法正义的质量则会受到威胁。如果法院经费保障制度考虑的一些基础因素是错误的(如工作量测算),司法正义的质量则会受到影响,法官的独立性也会受到干预。经费保障制度改革给予司法委员会和法院在使用经费方面更大的自主权,其最大的好处是把法院的经费管理权从司法部明确分离开来。法院的管理工作影响着司法正义的质量,而比较合理的办法就是由法院自主管理自己的事务。而且,这样还可以防止官僚主义。
4.3 改革建议
建议九:司法界的普遍共识是,如果降低法官工资待遇的规定同样适用于政府其他部门,则可以认为司法的独立性没有受到破坏。
建议十:尽管如此,司法人员应当获得与其职业尊荣和神圣责任相符的工资待遇。因此,降低法官的工资待遇只能是极端严峻的经济形势下采取的特殊措施,而且其适用的时间长短应当严格限制。
建议十一:法官和检察官的工资待遇应当由法律来规定,从而确保司法的独立性,而且制定相关规则时有司法部门参与。关于工资待遇的决定不应当由政府自由裁量作出。
建议十二:司法部门的经费管理制度应当以满足其正常办案需求为目标。只有这样,才能保证分配正义的及时性。
建议十三:司法经费的投入应当以司法工作的产出为基础。这就要求建立对“司法工作产出”的工作量和工作时间的测评体系,而且这种测评体系应当简单易行。对测评结果的使用须十分谨慎,以免影响司法的独立性。不得将工作量测评的模型机械地应用于具体案件中。
建议十四:为加强各权力机关之间的分工负责、相互制衡,司法部门应当密切介入司法预算过程的各个环节,并在确定的预算范围内负责法院系统整体和各个法院财务的自主管理工作。
5 法院管理和法院及检察院工作量的合理配置
5.1 改革措施
5.1.1 调整工作分工。
欧洲各国通过重新配置法官和辅助人员之间的职责任务,使法官把主要精力集中在重要的工作上。在波兰和西班牙,通过重新配置职责,法官可以将一些工作量转移给行政助理和法律助理承担。在很多国家,这方面的改革还有很大空间,因为法官所做的很多简单工作完全可以由辅助人员完成。各国的具体做法有所不同,但一般都是由法院的辅助人员承担案件的准备工作,起草判决书,或者对上诉案件作初步的筛选过滤以确定哪些案件可以提起上诉。在爱尔兰,高等法院使用司法辅助人员的做法比较成功,可以与美国的法律助理(law clerk)媲美,而他们的工资待遇只是法官的一小部分。另一个选择是把一些简单的司法职能委托给法律专家完成,但这又有违反司法独立之嫌,因为司法裁决只能由法官(包括“平民法官”)完成。所以,德国和奥地利法院建立了“司法辅助人”(Rechtspfleger)制度。司法辅助人属于司法职位,可以接受法官委派,在一定范围内作出司法裁决。
荷兰和西班牙关于委托授权的经验是比较成功的,因为法官比较信任那些法律专家,把工作交给他们也比较放心,需要法官返工重做的事情也不多。为追求这种结果,法院确实需要招募一些业务素质优良的法律职员,当然也需要法官敢于放手依靠他的团队去完成工作,而不是法官孤军作战。或许有人会怀疑这样做会对法官的独立性产生不当影响,但这实际上从来没有成为一个问题,至少对于职业法官来说是如此。对于“平民法官”来说情况会有所不同。在英国的治安法院,“平民法官”接受其法律助手的辅助,而这些辅助人员的唯一职责就是在法律方面向治安法官提出咨询意见。所有的司法裁判都必须由治安法官作出。在实践中,治安法官与法律助理之间也相安无事。
5.1.2 法院和法官的案件分配。
优化法院和法官的案件量分配机制在多数国家都是司法改革的重点。当某些法院和法官没有足够的案件量而其他法院和法官忙得不亦乐乎时,资源便被白白浪费了。一种比较有效的办法就是依据客观标准并考虑法官的专业化要求,采用电脑随机分案的机制。一些国家采取相对灵活的办法来平衡法院之间的工作量,但这也同时意味着当事人不得不长途奔波到自己住地以外的法院打官司。在一些国家,法院把选择权交给了当事人:要么排队等候有管辖权的本地法院很长时间之后审理自己的案件,要么到路途较远的外地法院应诉并很快就能拿到判决书。各国的另一种替代性办法是“借调法官”制度,即让一个法院的法官到另外一个案件较多的法院临时帮忙办案。在罗马尼亚,全国统一的管理系统可以管理全国所有法院的所有案件,甚至可以在全国所有法院之间随机分案,以保证法官、法院之间案件分配的基本平衡。
5.1.3 减少日常运转开支。
减少官僚体系运转成本,推行行政辅助工作的集中化,已经成为司法职权配置的组成部分。但必须注意到,目前相当一些法院仍然缺少案件处理时间和积压量的基本数据。法院需要人员来收集和分析这些数据,技术革新和应用也需要相应的人力资源支持。有一种观点已经普遍得到认可,即:法院已经成从“人的组织”,转变成一个“由人和信息系统构成的组织”。这对于人员结构有不同要求,对科技投入在预算中的比例也有不同的要求。很多国家采取措施关闭了一些小法院,同时法院更多地采用信息技术,从而减少日常的运转开支。
5.2 利弊分析
优化配置工作职责可以让法官集中精力处理重要事务,使其工作更加充实。而且,这样也可能会节省司法运转成本。但同时应当看到,法院工作人员总数同样会有所增加,对于司法部来说这未必是什么好事。另外,这些改革都需要有较大的先期投入。
一个相关的问题是法官必须愿意依靠辅助人员并放手让他们发挥作用。否则,法官要把辅助人员做过的很多事再做一遍,重复劳动,费时费力。同时,如果让辅助人员承担任务太多,则可能会导致辅助人员对法官的不当影响,不过这种风险对于职业法官来说并不严重。
在法院和法官之间实行灵活的案件分配方式,作好法官的调配工作,这对于提高司法效率有明显的好处。这样,当事人的案件会得到及时处理,尽管这会让当事人不得多一些旅途奔波。不过,这种分案方式有时会缺乏透明性。
减少运营成本的好处是明显的,但其潜力是有限的。
5.3 改革建议
建议十五:对法院内部各项工作任务进行分类整合、合理配置,从而使法官集中精力完成最重要的司法工作。这本身就是一个重要目标,实际上也可以通过这一方法节约司法经费。为了提高效率,法官必须配备各种必要的辅助支持,必须有足够的助手,而且这些助手应当素质优良。
建议十六:法院和法官的案件分配机制应当保持公开透明,同时要增加其灵活、便捷性,以更加优化法院和法官的人力资源配置。
建议十七:节约司法部门的运转经费的做法值得鼓励,但必须审慎地平衡运转费用与案件量和办案时间之间的关系。
6 推动改革进程
6.1 改革成功的条件
推动改革进程离不开司法部门的参与,这是司法改革取得成效的基本条件。
司法机构和司法职能的改革是一项敏感、困难的工作,必须考虑各国司法制度赖以存在和成长的文化、传统、发展阶段、现实环境等。但无论如何,司法部门必须积极表达自己的需求,阐述司法公正的标准。司法部门要参与从设计方案到实施管理的所有环节。司法部门最有资格以其“第一手”的经验发挥在司法改革中的积极作用,各国的司法委员会以及法官协会都可以作为法院的代言人。
有一点非常重要,那就是任何司法改革都不应当单纯考虑经费因素,而是应当考虑更加长远的因素。为使改革方案更加科学,确保改革方案成功实施,所有改革措施必须阐明改革的目标。
6.2 明确改革的目标和方法
6.2.1 欧洲各国所追求的司法改革的总体目标应当是在整体上提高人民享受司法正义的质量。
司法改革目标可以具体表述为:
确保当事人寻求司法救济权利的实现;
提升公众对司法制度的信心和信任;
改善司法部门的社会形象;
建立各种制度以避免正义质量的下降,防止接近正义的妥协。
6.2.2 斯马特(SMART)标准。
为实现司法改革的目标,各国必须为各项改革措施制定一套标准,即SMART标准:
具体化(Specific):对于要实施的司法改革措施必须有精确的描述、具体的内容;
评估性(Measurable):对改革所追求的结果能够量化评估;
可行性(Achievable):改革目标应当符合实际情况而非完全空想;
现实性(Realistic):确保有相应的资源作为改革目标得以实现的条件;
时间表(Timed):确定各个阶段所需要的时间以及最后完成的时间。
6.2.3 改革方法。
科学的改革方法是改革成功的保证。每一项改革措施应当包括以下内容:
制定完整的改革行动方案;
司法部门参与所有改革进程;
制定改革试点方案;
制定时间表(可以临时调整);
确定验收日期;
确定验收标准;
确定改革方案实施日期和程序;
运用相关数据的具体要求;
影响评价:定量分析和定性分析;
各个环节的质量管理,包括定期检查、严密监控,而且要遵循严格的评价标准。
6.3 改革建议
建议十八:司法部门、司法委员会以及法官和检察官应当积极参与改革规划的制定和实施的各个环节。这对于保持司法的独立性、达到改革的效果、增强信心,都是十分重要的。
建议十九:在各国司法委员会的指导下,该国的司法部门应当积极提出有效的改革建议。改革的整体目标应当是追求卓越的司法工作业绩,提升司法正义质量。更加有效的司法管理能够提高司法服务的及时性和质量。
建议二十:各国司法部门的改革措施和改革建议,应当与本报告所确定的总体方向保持一致。
7 结语
欧洲各国的司法部门对于司法改革的大方向有着广泛的共识。几乎所有国家的司法管辖区都作了重新划分,司法功能更加集中于数量更少的法院,司法程序更加简便,案件管理更加严格,数字化程序应用更加广泛。减少诉讼案件数量本身并不是改革的目标,但各国都主张要阻止那些毫无法律意义的案件进入法庭,而且要解决因律师使用拖延技巧而导致的案件处理周期过长问题。同时,也要保证当事人不论经济状况如何都能打得起官司。另外,司法预算问题的解决会有助于维护司法的独立性,提高司法效率。最后,很多国家都对法院的内部职权配置作了很大努力,通过工作分类集中处理、调整人员分工、调动法院和法官的积极性,实现改革目标。
应当注意到,这些改革是在各国的司法预算短缺的情况下实施的,可谓困难重重。基础性的改革需要时间,而在司法改革获得收益之前必须要有先期投入。但必须承认,这些改革措施是推动法治进步的最佳选择。当前短期的工资降低等削减经费的措施对那些司法改革措施来说毫无助益,反而会损害司法功能的正常发挥。司法部门应当努力说服政府部门推动长线的改革措施,尽管改革措施的效益是逐渐显现的。
司法改革号角既已吹响,改革目标便会逐步接近。正如欧洲各国在《维尔纽斯宣言》中所认可的那样,“虽然各种经济措施(包括临时性措施)会对司法部门产生影响,但我们必须维护法律在民主社会中的根本作用。即使是在经济危机的环境中,司法部门必须保障人民获得司法救济的权利,保护人民的各项基本权利,及时为各类纠纷提供高质量的裁判结果。”
作者简介:蒋惠岭,最高人民法院司改办。
文章来源:人民法院报2012年10月12日,第7-8版
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