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繁荣与矛盾:澳门赌权开放十周年回望
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添加:2012/11/29   作者: 未知   来源: 未知   录入:xiaozhi 人气:654

作者:王五一
    摘要:  作为澳门博彩业体制改革的重要举措,赌权开放对博彩业本身乃至整个澳门经济的发展,都起到了重要的推动作用,它因此而当然地成为澳门经济史上值得纪念的一个历史事件。十年来澳门经济的超高速增长以及社会的繁荣稳定,用事实证明了赌权开放之不可否认的历史意义。然而,在肯定其十年来为澳门经济和社会所带来的辉煌成绩的同时,还应当看到,在博彩业“井喷式”增长的背后,也日益暴露出诸多体制矛盾和结构冲突。本文指出了这些矛盾和冲突的客观存在,分析了其成因,阐明了澳门博彩业的可持续发展应当清除的主要障碍。
    关键词:  澳门;博彩业;赌权开放
2002年2月8日,酝酿多年的澳门博彩经营执照竞投正式开标,史称“赌权开放”。在澳门赌业史上,首次有一家以上的博彩公司取得经营赌业的专营权,标志着澳门博彩业由一家企业垄断转变为竞争性市场——赌权开放的本质,是对澳门博彩业的市场化改造。正如十年来的历史实践所展示的,这一改造解放了“生产力”,为澳门博彩业的大发展创造了有利的制度条件,从而带动了整个澳门经济的超高速增长,进而大大提高了澳门在全国乃至全世界的知名度,为“一国两制”的伟大战略构想成功地创造了一块样板田。同时,也应当看到,在博彩业超高速增长的背后,其体制上仍然隐含着诸多缺陷与矛盾。赌权开放这一历史性举措并未一蹴而就地完成博彩业市场化改造的全部工程,澳门博彩业的体制改革依然任重而道远。
一、以赌立城:澳门的经济宿命
澳门开埠比香港要早三百年。1840年代香港开埠后,澳门原有的产业优势被打破,不得不寻求新的生存之道。非赌无他途以为生计——1847年,在民间非法赌博已经盛行的基础上,澳葡政府宣布实现赌博合法化。进入二十世纪以后,散乱的赌摊市场在民间强势人物的主导下逐渐整合,于1930年组成豪兴公司,由政府授予其专营权。澳门赌业从此由混乱走向有序,同时也从竞争走向垄断; 相应地,澳门有了“赌王”。后经几代“人亡势息”的轮回,何鸿燊等人经营的澳门娱乐有限公司(澳娱)于1962年夺得澳门博彩专营权。从此直到2002年赌权开放,何氏便是这一时期的赌王。“赌王制”伊始,澳门赌业实行的是包税制,即专营公司按承批合同每年向政府缴纳一种类似于“执照费”的定额赌税。随着赌业收入的迅速增长,政府开始不满足于赌商拿大头、政府得小头,遂于1982年改行按博彩毛收入(casino win)征收比例税的新税制。1收入税制的实行,使政府成为澳门博彩业实际上的“大股东”,博彩监管工作因之大大繁复,专职的博彩监管机构应需而生。随着赌税收入大增,赌税占政府财政收入的比重也大幅提高,整个澳门社会也开始越来越多地从赌业发展中受益,博彩业在澳门经济中的主导角色益显。
澳娱公司1962年获得博彩专营权时,世界上有合法赌业的,只有澳门、摩纳哥以及美国的内华达州等少数几个法域(jurisdiction)。而澳门是当时整个亚太地区唯一有合法赌业的法域。澳娱公司不仅在澳门,而且在整个亚太地区都具有垄断地位。依恃这一有利市场地位,澳娱公司取得了骄人的商业成就。1970年代,一场世界范围内的赌业合法化浪潮开始起步,八十年代成势,九十年代达到高潮。在亚太地区,马来西亚、菲律宾、韩国、澳大利亚、越南、老挝、柬埔寨、朝鲜、缅甸等国先后开赌。进入二十一世纪以后,澳娱公司虽仍在澳门保持垄断地位,但在亚太地区的垄断已不复存在。与此隔洋呼应,美国也发生了“赌博爆炸”。随着博彩业国际竞争的加剧,其经营水平和服务质量也在不断提高,这对澳门赌业由于多年垄断而“宠”出来的脏乱差的服务质量形成挑战。对周边地区的赌客而言,澳门已不是唯一选择。
面对世界博彩业瞬息万变的竞争态势,澳门“开赌即赚”(build it and they come)的市场条件已不复存在。她面临新的选择: 要么在日益强大的国际竞争压力下知难而退,另寻生计; 要么继续保持1家公司11间赌场300多张赌台的产业规模、见缝插针式的混乱布局、以“强要茶钱”为标志的劣质服务,从而成为世界赌林中的“普通一兵”,进而被世界赌博爆炸所形成的国际竞争所淹没; 要么走拉斯维加斯“逆市场形势而动”的道路——市场越瘦,产业做得越大,需求越小,供应做得越大——以此来继续保持自己在全球博彩业中的历史地位和市场强势。
澳门选择了后者。这是一次面对“百年未有之变局”的外部竞争压力不得已而为之的选择,一次与1847年那次选择具有不同历史性质的选择,一次没有选择的选择——理解这一点,对于理解澳门博彩业专营权开放的历史背景非常重要。那种用决策者的个人主观意志来解释澳门经济史的方法论,并不准确。赌权开放,并非个人功罪,而是一种历史的必然。以赌立城,是澳门的经济宿命——百年前如此,百年后依然如此。
二、跨时代衔接:博彩业的市场化改造
或许是基于对此一“宿命力”的理解,早在1980年代,澳葡政府实际上已为后来的赌权开放埋下了法律伏笔。1982年5月29日,澳葡政府通过了6/82/M 《核准在本地区经营幸运博彩之批给的法律制度》,其中第五条第三款中规定:“以特别准照制度的批给,最高数额为四个。”1986 年又通过10/86/M 法律,将准照发放的数量改为三个。基于种种原因,这一法律后来一直未能落实,直到回归。为保证澳门回归后经济的持续稳定繁荣,全国人大在制定澳门《基本法》时,专门针对澳门的产业传统,在第一百一十八条中作了如此规定: “澳门特别行政区根据本地整体利益自行制定旅游娱乐业的政策。”人们普遍将《基本法》中的这句话,理解为回归后的澳门仍可继续营赌的正宗法律依据。然而,从“旅游娱乐业”的概念中“推导”出“博彩业”,这种逻辑在学术上可以,在法律上却难以立足。世界上所有的国家( 地区) 或多或少都有旅游娱乐业,但并不是所有国家(地区)都有博彩业。在任何法域,博彩立法都是一件严肃的事情,不能含糊其辞。其实,回归后澳门可以继续营赌的真正法律依据,来自于《基本法》第一百四十五条的规定:“根据澳门原有法律取得效力的文件、证件、契约及其所包含的权利和义务,在不抵触本法的前提下继续有效,受澳门特别行政区的承认和保护。”而上述1982年的“四张赌牌”法和1986年的“三张赌牌”法,并未“抵触本法”,故在回归后继续有效,这是关键。以此为基础,澳门特区政府于2001年通过了16/2001《娱乐场幸运博彩经营法律制度》,其中第七条第二款规定:“经营娱乐场幸运博彩之批给至多为三个。”赌权开放的法律准备工作至此完成。
在进行法律准备的同时,还需要舆论准备。耐人寻味的是,澳门赌权开放的舆论准备工作,在很大程度上得益于内地学者的推动。2内地专家学者提出的“博彩业打破垄断,引入竞争”的建议,在澳门社会引起了广泛共鸣。经过几年的舆论准备,与既有的法律准备相结合,特区政府遂将赌权开放定为基本区策。新世纪伊始,赌牌招标即提上日程。2001年11月2日,澳门博彩专营权的竞投开始接标,共收到22份标书。2002年2月8日开标,澳门博彩股份有限公司、永利渡假村(澳门)股份有限公司和银河娱乐股份有限公司获得博彩专营权。
博彩专营权的招投标,难以像一般工程项目那样有严格客观的竞争标准。澳门政府对授予这三家公司赌权的经典解释是:澳博公司拥有四十年在澳门本土经营博彩业的经验,能够为本澳博彩业的稳定发展继续提供有利的条件; 永利公司具有发展休闲度假中心的成功经验,而且以创意闻名;而合资组成银河公司的拉斯维加斯威尼斯人集团在发展国际会议展览业的经验及其广阔的业务网络。后来,由于种种原因,“三张赌牌”的概念演变成了“三张正牌”,并以此为基础衍生出了“三张副牌”,遂使得在澳门有博彩专营权的公司由三家变为了六家,从而形成了世界上绝无仅有的“一照两家”(one license two licensees)现象。
三、超高速增长:制度变革释放出的“生产力”
在赌牌招标即将开始前夕,行政长官何厚铧在2001年施政报告中提出了“以旅游博彩业为龙头、以服务业为主体,带动其他行业协调发展”的新产业政策。如此,一方面赌权开放扩大了博彩业的“产业底盘”3,一方面新的产业政策为整个澳门经济指出了发展的重心和方向,再加上此后不久中央政府实施的港澳自由行政策,三个因素结合,澳门博彩业取得了奇迹般的增长。
2001年整个澳门博彩业的产业规模是:11间中小型赌场,300张赌台和700台角子机,当年的博彩收入额为195. 4 亿澳门元(以下货币单位未作说明者皆为澳门元)。而到十年后的2011 年底,澳门博彩业已发展为拥有34 间大中型赌场、5302张赌台、16056台角子机、总收入2690. 58 亿元的位居世界第一的现代化大市场。十年来,赌场数量增加了两倍,赌台数增加了16 倍,赌机数增加了22倍,博彩收入额更增长了12倍(未计通货膨胀因素)。反映超高速增长的一个举世瞩目的亮点是: 十年内,澳门博彩业的产业规模从博彩收入意义上先后超过了拉斯维加斯和整个内华达州,成为世界第一赌城。
博彩业的超高速增长,带动了整个澳门经济的超高速增长。2001年,澳门总GDP为497亿元; 而到2011年底,已达2921亿元。若按此数字计,则澳门经济十年来至少增长了四倍,翻了两番有余(未计通货膨胀因素)。伴随着经济的快速增长,澳门市民的生活也在一定程度上有所改善。2002年澳门工资收入的中位数是4672元,到2010年升至9000元; 与此同时,澳门的失业率也从2002年的6. 3%,下降到2010年的2. 8%。以赌权开放为契机,在博彩业大发展的带动下,澳门由回归前的一个偏僻封闭保守的小区域,一变而为具有鲜明现代化色彩的国际性都市。
有学者把赌权开放后澳门博彩业的发展速度用“井喷式增长”来形容,本身可能包含着对此一高速增长的负面成分的提醒。的确,在澳门博彩业十年井喷式增长的背后,也隐含着诸多问题——旧的结构平衡被打破,新的结构平衡尚未完善,在此一过程中,澳门经济存在着矛盾和冲突。而这些矛盾与冲突的产生,多多少少都与赌权开放有关。
四、一业独大:“龙头”与“龙身”的矛盾
博彩业在澳门经济中的“龙头”角色,既是在经济发展的实践中自然形成的,更为特区政府的产业政策所明文规定。但澳门政府在其“以旅游博彩业为龙头”的产业政策的经典表述中,最后还有一句话,“带动其他行业协调发展”。就是说,在“龙头”产业自身发展的同时,还要带动其他“龙身”行业发展,以保持澳门产业结构的协调与平衡。而十年来的实践与此一政策要求偏离颇大,从一定意义上甚至可以说是背道而驰,出现了龙头不是带龙身,而是压龙身、抑龙身、吃龙身的局面。龙头吃龙身,一是通过资源争夺机制——博彩业靠自己强大的竞争力,与其它产业争土地、争劳力、争资本等; 二是通过成本推动机制——资源争夺的必然结果是各类资源价格的上升和经营成本的提高。土地、房屋租金、劳工薪水等各项成本的大幅提高,使非赌行业、特别是非赌行业中的中小企业,经营日益艰难。于是,一方面是博彩业的急剧膨胀,另一方面是非赌行业的相对、甚至绝对萎缩。“一业独大”问题由此形成。图2 用博彩业GDP 占总GDP的比重和博彩税占财政收入的比重描述了十年来澳门产业结构畸形化的趋势,从中可以看到问题的严重性:赌权开放十年来,两个比重由赌权开放前的40%增至目前的90%以上。6
一业独大,一方面表示产业结构的失衡,另一方面意味着经济整体抗风险能力的下降——澳门社会普遍存在着的对邻近地区开赌之可能性的担忧就是佐证。对此,民间有感觉有抱怨,学术界有共识,中央与澳门特区两级政府也有着明确的认识,故而多次把“产业多元化”问题提上议程,定为战略。产业多元化无疑是一个正确的方向,但要真正落到实处却并不容易。第一,产业结构的一业独大现象,在很大程度上并非人为制造,而是经济自发力使然。要扭转这一现状,只能依靠行政力去对抗经济力——要么用行政力阻遏博彩业的过度膨胀,要么用行政力扶持非赌经济的发展。无论往哪一个方向努力,政府都没有足够的杠杆可用。遏抑博彩,政府已经有行政动作。2008 年4 月,政府宣布除继续完成已批出的建设项目外,不再增发新的博彩执照及增批新赌场建设项目。2011年9月,特区政府对此一原则做出了进一步的量化规定:从2013年开始的十年内,将赌台赌机数量的年增幅控制在3%。但博彩业的营业规模与其产业底盘之间并非线性相关,一张百家乐赌台可以供一个人玩,也可以容十个人一起玩。增加博彩设施的数量,未必会提高营业规模; 反之,减少博彩设施的数量,也不一定会降低营业规模。即使从现在开始澳门博彩业的产业底盘(赌场、赌台、赌机的数量)不再扩大,仅靠客流量的增加和下注额的提高,要使这个产业底盘完全饱和,澳门博彩业至少还有十年的高速增长空间。
十年来,澳门政府在扶持非赌经济方面也做了不少工作,如实行了中小企业贷款贴息、减税以及水电费补贴等行政措施,虽收到了一定成效,但其杠杆力度毕竟有限,无法从根本上改变市场竞争的天然力量对比。
第二,产业多元化的努力,受制于澳门的土地资源条件。本来,旅游业与博彩业之间在逻辑上存在着互相依存、互相促进的关系——拉斯维加斯就是个很好的例证。自上世纪八十年代中期以来,拉城的各种非赌服务业,如餐饮、零售、会展、表演等的增长速度,实际上超过了博彩业。正是这些行业的相对快速增长,帮助拉斯维加斯完成了由“赌都”(gambling capital)向“玩都”(entertainment capital)的转化。而在这一转化过程中,该城的产业结构也发生了良性变化——博彩业的比重下降了。重要的是,这一变化是由纯市场自发力的作用推动的,无须借助于政府“产业多元化”的口号呼吁和行政努力。那么,澳门的博彩业为什么没有像拉斯维加斯那样同步带动旅游业和其它非赌服务业增长? 为什么澳门的“产业多元化”的口号喊得越响,其一业独大现象却愈发严重? 是因为澳门赌牌发得太多、赌台批得太多吗? 可拉斯维加斯的赌牌政策比澳门还自由。答案是,澳门太小,土地资源严重不足,不具有象拉斯维加斯那样一望无际的荒山荒地,无法像拉斯维加斯那样建造吃喝玩乐的非赌服务设施以与博彩业的规模相配套。澳门需要的是那些只赌不玩、赌了就走的纯赌客、大赌客,这就是为什么澳门博彩收入的70%左右是由贵宾赌客创造的。拉斯维加斯则相反,它是靠着自己的“好玩”先引来游客,然后再将部分游客变为赌客。所以,2011年拉城的博彩收入只有澳门的1/4,但其酒店数量却是澳门的十倍。这就解释了为什么拉城博彩收入只占其GDP的40%,而澳门却占到了90%以上。同样的自由市场,不同的资源条件,导致了完全不同的“玩赌比例”,产生了不同的产业结构效果,造成了不追求“多元化”的拉斯维加斯有多元化,求多元化心切的澳门却急切不可得之。
土地资源的短缺,不但无法发展出一两个与博彩业并立的主导产业,而且会丧失掉许多由博彩业衍生出来的外围产业发展机会。从理论上说,赌场业应当是博彩业的核心门类,而不是唯一门类。随着博彩业的大发展,其产业链应当会相应地拉长,从而产生出诸如博彩设备生产与销售、博彩人员教育与培训、博彩经营咨询、博彩产品开发等外围产业。但由于人力资源和土地资源(归根结底是土地资源)的制约,导致了澳门博彩业内部门类的赌场业“一门独大”,而赌场业所需的相关产品只能依赖进口。原本可以由赌场业所带动的外围产业发展机会无法实施。
第三,与地域狭小相联系的,是澳门人口较少,社会太小,许多行业因而无法单靠澳门自身的能量和容量生存。能量小,是指许多产业无法单独靠澳门社会自身的人才、技术、资金力量支撑起来; 容量小,是指许多产业的产品无法单靠澳门自身的市场来消化。其实,早在回归前,澳门学界7乃至整个社会就一直在艰难地探求着博彩以外的其他产业出路,并先后提出了物流、离岸金融、文化产业、中草药、会展等诸多设想,并先后付诸实验,但都未取得实质性成功,其原因不外能量和/或容量太小这两点。这种缺陷只能靠政府的财政补贴来弥补,结果便形成这样的逻辑: 政府用博彩业的收入,通过财政的中介,为社会补贴出一个“多元化包装”来。而这种装饰性的多元化,并没有真正降低社会的“博彩概念”,也没有提高澳门经济的抗风险能力,相反,它加剧了整个社会经济对博彩业的依赖度。在这样的产业结构下,澳门人对邻居开赌的担忧,已经不仅是其对澳门博彩业的威胁,而且会进一步担忧此一依附于政府补贴、从而间接依附于博彩业的这整套装饰性“多元化体系”的命运。澳门经济因这种“多元化”而更脆弱。
总之,在澳门特殊的经济社会条件下,龙头与龙身的矛盾十年来不但未有缓解,反而日益加剧; “一业独大”问题遂成为澳门的永恒话题,迄今未寻到可行的出路。
五、一源独大:设赌地与客源地的矛盾
博彩业是一个以外来客源为其重要目标市场的特殊产业,它天然所具有的以邻为壑的性质,使设赌地与客源地的矛盾当然地成为这一产业与生俱来的矛盾。正因为如此,世界上许多有合法博彩业的地区,都曾或多或少地与其邻近地区发生过利益上的冲突。1979年美国大西洋城开赌时,纽约州就曾向新泽西州要求一定的利益补偿,作为纽约不开赌的条件。后因未达成协议,纽约不得不开赌以对抗之。
澳门博彩业90%以上的顾客都来自区外,因此,设赌地与客源地的矛盾尤为明显。赌权开放之前这一矛盾就存在,只是比较单纯。由于彼时澳门博彩业的主市场是香港,因而主要是港澳两地的矛盾——澳门是设赌地,香港是客源地。故而当时港澳两地解决矛盾的方法也比较简单:把仅有的一张赌牌授予香港人。8这样,“两头在港”——香港人来澳门投资设赌,香港赌客来澳门赌博; 香港赌客输在澳门赌场里的钱,大部分又被香港人赚了回去; 而澳门人只是坐地抽税、打工。简单的矛盾通过简单的方法得到了解决或缓和。赌权开放以后,设赌地与客源地的矛盾更加复杂。中央政府于2003年开始实行的“港澳自由行”政策,使得大陆赌客迅速取代港客,成为澳门博彩业的主客源。于是,在产业结构“一业独大”的风险之外,澳门博彩业又增加了客源结构“一源独大”的风险。自然,澳门与其主客源地——中国内地的利益矛盾,就成为客观存在的问题。这本是一个利益双方应当坐下来认真讨论并设法加以解决的纯经济问题,然而,或许是由于“一国两制”之特殊政治概念的影响,双方都没有将其作为一个严肃而单纯的经济问题加以正视。“一国”,使利益双方都不怎么在乎内地赌资向澳门流出的问题; “两制”,又使“社会主义”的中国内地不可能去投资经营“资本主义”的博彩业,这就决定了赌权开放后的澳门不可能再用以前处理港澳关系那样的方法,来解决或缓和其设赌地与客源地的矛盾。
更重要的是,主客源地既然不能到澳门投资营赌,如果在澳门营赌的仅是港澳的华人赌商,那么,将内地流向澳门的赌资看作是经营这块“一国两制”试验田的成本,人们在心理上能够接受。然而,赌权开放后形成的赌牌结构,已然形成了洋人过半的态势——中国内地流向澳门的赌资,相当一部分流入了洋人的腰包。赌权开放前的“两头在外(港)”,现在变成了“分头在外”。内地只提供赌客,却不能参与经营赚钱; 洋人只参与经营赚钱,却并没有带来赌客。这便对中国内地社会各界的心理承受力构成了很大的挑战。内地网络乃至官方媒体的不满情绪开始表露,进而演化为内地一些省份几度采取“限制自由行”的措施。9这些措施虽然历时不久,影响有限,但至少反映了设赌地与客源地这一现实矛盾的客观存在。澳门社会因此始终在担心“限制自由行”这把悬在头上的“达摩克利斯之剑”何时再落下来。
六、国际化的成本:经济与政治的矛盾
赌权“开放”不仅是对竞争者的开放,也是对世界的开放; 不仅是博彩业的“市场化”,也是它的“国际化”。从这个意义上说,吸引国外资本加盟澳门博彩业,应是赌权开放的题述之义,无可厚非。国外资本的加盟,对澳门博彩业的国际化、规范化、优质化,确实有着不容否认的正面意义。赌权开放十年来澳门博彩业所取得的辉煌成绩,国际资本的作用功不可没。但外国资本大举进入澳门博彩业,同样产生了不容否认的负面后果。
澳门六家博彩公司的资本来源结构是:(1)拉斯维加斯41%;(2)澳门本土企业( 包括何鸿燊本人及其一子一女的资本) 32%;(3)港资( 银河) 17%; (4)澳大利亚( PBL) 10%。美资与澳大利亚资本相加,恰恰占了51%。虽然这只是法律上的“持牌比重”,并非实际投资比重,也不反映各自所占市场份额,但这的确是一个容易使人产生联想的百分比。即使撇开持牌比重不谈,赌客外流也是一个不容回避的问题。澳门在赌权开放选标时,显然忽略了一个要点: 外来投资者所在国的博彩税率。一个明显的道理是: 如果投资者所在国的博彩税率仅为7%,而当其来澳门投资、在澳门35%的税率环境下经营时,他当然地就会有一种动机——将自己在澳门发展的赌客向大本营输送,以求在税负上“避重就轻”。博彩税率本来是各国(地)根据自己的情况制订的,与他国(地)无涉。可是,在博彩跨国公司制度下,国内的博彩税率可能会具有国际性,从而成为一种类似于关税的、具有国际竞争功能的经济变量。而这个变量与澳门贵宾博彩业的叠码制和码佣制结合起来,对澳门经济构成现实危害。在博彩税率存在巨大国际差额的情况下,外来赌商有可能采取这样的经营战略: 不顾血本地首先用竞争对手难以承担的高码佣率发展大赌客,然后再将他们往本国输送,通过本国的低税率挽回竞争中的损失。澳门在充当中国内地赌资接收地的同时,也有可能同时充当着向国外输送赌客的中转地。
博彩业毕竟是一种特殊产业,当存在着赌客、_赌资和赌害的跨国(地)流动时,它所带来的对经济体之间利益关系的影响,很难用一句简单的“自由贸易”遮掩过去。十年前澳门博彩业所涉及的国(地)际利益关系主要是与香港的关系,现在则主要是与中国内地之间的利益关系。无论是与香港还是与中国内地的关系,毕竟都是一个国家内部的利益关系; 而在澳门博彩业的资本来源结构与经营者结构实现国际化以后,部分财富开始被外国人赚去,这块成本令人难以咽下。
此外,博彩业的国际化可能使得澳门在国际政治风浪中的世外桃源地位一去不返。赌权开放后澳门发生的一些具有国际色彩的事件,包括澳门在外国的要求下所通过的一些博彩立法⑩,显示出她正在逐渐成为国际经济关系甚至政治关系中的一个是非之地。一些本来与世无争的国家或地区成为国际关系中的是非之地实是出于无奈──或者是因为它拥有石油资源,或者是因为其地理位置具有战略价值──而澳门的政治宁静丧失得有点冤枉。国际化在为澳门带来巨大经济收益的同时,也让其付出政治成本。经济与政治的矛盾,成为赌权开放后不容忽视的矛盾之一。
七、历史的碰撞: 新潮与传统的矛盾
新,是赌权开放后澳门博彩业的一大特色。然而澳门又是世界上最老的赌城,这是澳门博彩业的另一大特色。新老两个特色之间的矛盾,最重要的还不是硬件意义上所反映的新式赌场与老旧城市之间形成的反差,而是在软件意义上新体制与旧法律之间的冲突,是西洋赌商为澳门博彩业带来的新管理体制、新经营理念与澳门博彩体制中所存留的旧传统之间的矛盾。硬件的矛盾假以时日可逐渐消除,而软件的矛盾则构成博彩业运转中无法回避的现实冲突。
专营制是澳门博彩体制中最大的制度遗产。在中文里,专营之“专”字,与“独”字同义,专营权即独营权(solo operator)。作为一种独特的政府管理体制和企业经营体制,专营制主要适用于一些自然垄断行业,如邮政、自来水、电力等。对这些无法按自由竞争原则建立市场的特殊行业,政府一般用两种方法来解决其经营体制问题:国(公)营或专营。由于历史原因,澳葡政府把许多本不属于自然垄断的行业也纳入了专营制,最典型的如博彩业。而上世纪八十年代澳葡政府制订的博彩法律,却把博彩专营公司的数量定为三个。“三家‘专营’公司”,这一字义上明显的逻辑矛盾,虽然当时并没有给澳门博彩业带来多大的实质性麻烦,却给20年后澳门博彩业的体制冲突埋下了伏笔。赌权开放前,专营权事实上是独家拥有,在实践中一直等于独营权。久之,澳门便形成了与独家专营相适应的一整套博彩产业管理体制和监管惯例,其中最突出的,就是政府与专(独)营公司间形成的“委托监管制”: 政府通过一纸专营合约,将博彩业的专营权赋予专营公司后,同时将一些监管权力和责任委托给它。专营公司遂成为澳门博彩监管的“二掌柜”。
赌权开放,博彩经营权由一变多,逻辑上整个博彩专营制度都必须改。然而,有八十年代“多家专营”的法律在先,完全重构博彩法律工程浩大,特区政府急切之下取其易,遂延袭了旧的法律框架。于是,“多家专营”的法律制度便从理论走入实践,带来了麻烦。瑏瑡在专营的法律概念下,赌权开放后每家承批公司的法律地位和权利义务,实际上与专营时代无大异,似乎只是将一家企业独占的专营权改由六家瓜分。但一个博彩市场不能有六个“二掌柜”,因此这一瓜分也使“二掌柜”的角色随之消失,“委托监管制”自动作废,原来由“二掌柜”执行的部分监管职能,如对全澳贵宾厅和叠码仔的监管,便成为真空。由上万人组成的“博彩中介人”队伍,自由地在六家博彩公司、三十多间赌场、三百多个赌厅之间流动,形成一个统一且充满活力的市场。这个市场的监管责任,只能由“大掌柜”承接。而十年来的实践证明,“大掌柜”显然尚未做好承接的法律和心理准备。贵宾赌业中的诸多乱象,皆与此一监管真空的存在相关。
另外,博彩专营制度中还包含着另一个重要的法律要素:“公私共有”的赌场财产权制度。一间综合赌场酒店,建设用地由政府批给,所有权归政府; 由承批公司全资建设综合大楼后,其中用于经营赌场的部分,所有权自动归政府,承批公司则保有其余部分(酒店、餐馆、会展等)的所有权; 政府再将大楼中的赌场部分“委托”给承批公司去经营; 合同期满后,土地所有权和大楼中赌场部分的所有权再一并“离析”出来交还政府。但如何离析? 政府尚无定见。在正宗的专营制度下,如自来水、电力等行业的专营公司,并不存在“如何离析”的问题,因为这种专营公司的全部设施的所有权都属于政府。只是象博彩业这种独特的“公私共有”的财产权制度,才存在着此类难题。更大的难题是: 当同一座大楼分成两个不同的所有制而归属不同的所有者时,这个大楼既无法到银行抵押以融资,也无法进行自由买卖。而一个健全的博彩市场应当是赌场财产权买卖交易频繁发生的市场。一个没有财产权自由交易的博彩市场,是一个胜利者不能取得战利品、失败者不能缴械投降的战场,是一个不能进行资源有效配置的市场。这种双重所有制的赌产权体制,还有一个重要的恶果: 博彩业市场上一有风吹草动,即刻成为政府的难题。几年前当金沙集团出现财务问题时,政府不得不宣布将予接管经营,即为例证。
澳门博彩业制度中新潮与传统的矛盾,集中地纠结在监管制度与产权制度这两个重要的制度要素中,形成了影响澳门博彩业可持续发展的最重要的体制困境。
八、余论
“可持续发展”一词,是基于对自然资源的有限性及自然环境的可承受力等“硬件”因素的担忧而产生的一个概念———人们担心,自然条件最终会形成发展的瓶颈,使发展不能“持续”下去。实际上,能够形成瓶颈而影响产业发展可持续性的,并非仅是硬件因素。制度、体制、结构等“软件”因素,也可能形成发展的瓶颈,影响产业的持续发展──以上对澳门博彩经济中存在的四大矛盾的分析,提供了一个有力的例证。从纯技术意义上讲,博彩业的进入壁垒并不高,它不是高科技产业,也没有很强的自然条件制约; 有地就能建赌场,在拉斯维加斯的沙漠上可以建赌城,在澳门的一个偏僻海岛也可以兴建。然而,博彩业却是一个有着较细腻的法律制度要求和较高管制能力要求的产业。澳门赌权开放十年来的辉煌成绩,得益于它的体制改革和制度创新; 同理,澳门博彩业的可持续发展,也将取决于它能否在赌权开放的基础上,进一步理顺其体制矛盾,协调其结构冲突,将博彩业的市场化改造工程进行到底。澳门博彩业的“一业独大”及产业多元化成为各界讨论的热点,但这远非澳门博彩业中唯一的问题。在产业多元化短期内难以找到出路的情况下,保持博彩业的可持续发展,防止其出现更大的问题,可能更为重要。博彩客源地“一源独大”的问题,可以通过开发更多的国际客源地来淡化; 经济与政治的矛盾,可以通过加强立法与监管来缓和; 而新潮与传统的制度矛盾,则必须下大决心进行法律闯关。只有从根本上割掉专营制度的法律尾巴,政府才能从“大股东”的角色中解放出来,以纯监管者的超然姿态管好博彩业,澳门博彩业的真正市场化才能完成,其健康运行和可持续发展才能得到保证。
注释:
[1]目前世界上几乎所有有合法博彩业的国家和地区都实行这一税制。
[2]参见雷强: 《改革与发展澳门博彩业与旅游业促进澳门经济复苏》,广州: 《广东交通》,1999 年第12期; 澳门大学澳门研究中心、北京大学港澳研究中心《澳门经济、社会发展战略研究》课题组编: 《提升澳门经济竞争力战略研究报告》,澳门: 澳门晨辉出版有限公司,1999 年。
[3]这里之所以用“产业底盘”一词而不说“产业规模”,是由于博彩业的这样一个特点: 一地博彩业的产业规模不仅取决于它的赌场数量和博彩设备数量,更重要地是取决于它的顾客数量。假如澳门在赌场数量增加后赌客的数量并没有增加,那就很难说它的“产业规模”扩大了,比较保险的说法就是,它的“产业底盘”扩大了。
[4]数据源: 澳门博彩监察暨协调局网站和美国内华达州博彩控制局网站。由于数据搜寻上的困难,这里用的拉城STRIP 和内华达州的数字口径,只包括其常规商业赌场( Nonrestricted licensees) ,不包括其零散博彩点( restricted licensees) 的收入,也就是说,实际上美国该两地的博彩收入应该略高于这里使用的数字,这使得澳门与该两地的数字的可比性略受影响。若把零散博彩点的收入算进来,实际上澳门的博彩收入是于2007 年而不是2006 年超过拉斯维加斯的。但从走势上看,这一图示仍可正确地反映三地博彩业的发展形势。
[5]数据源自澳门统计暨普查局网站,未计通货膨胀因素。
[6]2001 年澳门总GDP 为497. 04 亿元,博彩业总毛收入为195. 41 亿元,后者占前者的比重是39. 3%; 2011年澳门总GDP 为2921 亿元,博彩业总毛收入为2690. 58 亿元,后者占前者的比重是92%。资料来源:澳门统计暨普查局及澳门博彩监察暨协调局网页。
[7]这里说的“澳门学界”,并非仅指澳门学者,也包括全中国乃至全世界研究澳门的学者。
[8]1961 年在澳门夺得专营权的“澳娱公司”的主要合伙人霍英东、何鸿燊、叶德利、叶汉均为香港人。
[9]2007 年5 月,内地几个省份首次采取收紧自由行的尝试,引起了澳门社会的震动。2008 年5 月,中央政府再次实施力度更大的收紧自由行措施。澳门博彩业“一源独大”的风险在收紧自由行政策的作用下开始显现。
[10]澳门在2004 年与2006 年先后通过“赌博借贷法”和“反洗黑钱法”,都是应外国政府的要求。瑏瑡考虑到多家“专营公司”在汉语中太拗口,2001 年的新法律中已将其改为“承批公司”,但在西文中仍使用Concession 一词。
参考文献:
[1] 刘品良: 《澳门博彩业纵横》,香港: 三联书店,2002 年。
[2] 陈炳强、陈秉松: 《博彩业与发展商机》,澳门:经纬出版社,2001 年。
[3] 孙勇: 《澳门博彩业大洗牌》,北京: 《资本市场》,2002 年第4 期。
[4] 陈广汉、曹正清: 《澳门经济发展与深化经济合作》,澳门: 《澳门博彩》,总第4 期,2006 年。
[5] 王五一: 《论旅游业与博彩业的产业关联》,澳门: 《澳门理工学报》( 人文社会科学版) ,2011 年第4 期。
[6] 阮建中: 《欧美博彩旅游业研究述评》,北京:《旅游学刊》,2010 年第9 期。
[7] 张作文: 《澳门经济复苏与振兴之对策》,吴志良、杨允中主编: 《澳门: 2001》,澳门: 澳门基金会,2001 年。
作者简介:王五一,澳门理工学院教授,博士。
文章来源:《广东社会科学》2012年第4期
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