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论澳门特别行政区的行政主导体制
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添加:2012/11/29   作者: 未知   来源: 未知   录入:xiaozhi 人气:696

作者:姚魏
    摘要:  澳门特别行政区在回归后实行了与香港相类似的行政主导体制。这既是对葡澳统治时期总督制的扬弃,又顺应了世界宪制发展的趋势,同时还吸收了香港、新加坡的成功经验,澳门特别行政区基本法的有关规定揭示了这一点。但由于澳门社会自身的特殊情况,导致了澳门的行政主导体制在实施过程出现一些问题。澳门行政机关由于缺乏有效的监督,在回归后的十年内因“行政独大”受到批评。因此,只有正确认识行政主导体制,理顺行政、立法和司法的关系,强化立法和司法对行政的监督,才能为行攻主导体制的健康发展找到正确的出路。
    关键词:  澳门;行政主导;背景;监督;完善
    澳门特别行政区第三任行政长官和第四届立法会选举工作己圆满结束。2009年7月27日,崔世安当选澳门特别行政区第三任行政长官,此后获中央政府任命。2009年10月5日,特首何厚铧公布委任的7名立法会议员名单,与此同时,12名直接选举议员和10名间接选举议员也获得澳门特区终审法院的确定。至此,新任特首和新一届立法会正式产生。
    在澳门基本法实施十周年之际,我们有必要回顾“一国两制”方针在澳门的实行情况,尤其是澳门政治架构的运作情况,行政主导体制便是其中的关键。这种体制尽管不是澳门独有,但对澳门来说,它不仅尊重了历史,而且符合现实需要,又具有自己的特色。因此笔者将论述澳门行政主导体制的产生背景、在基本法中的体现、港澳行政主导的差异、对行政主导的监督以及行政主导体制的完善等五个问题。只有将澳门的行政主导体制理解透彻,才能把握澳门政治生态的基本特色,从而有利于澳门行政主导体制的健康发展。
    一、澳门行政主导体制的产生背景
    所谓行政主导体制,是指以行政长官为首的政府在政治体制中,相对于立法、司法而言拥有较大的权力,在政治生活中起积极的主导作用。它主要表现为三个特征:行政长官地位显要;在行政与立法关系中,行政处于主导地位;行政会议(行政会)角色独特。尽管“行政主导”一词并没有出现在法律、尤其是港澳基本法中,但是没有任何人能否认这种体制在香港和澳门的存在。香港基本法早于澳门基本法三年颁布,且香港先于澳门两年回归,所以行政主导体制首先施行于香港。这就为澳门建立行政主导体制提供了范例。港澳问题的历史背景是基本相同的,中国在解决香港问题的同时,已经把澳门问题摆上了议事日程,所以澳门基本法与香港基本法表现出极强的相似性,两地的行政主导体制也有如孪生兄弟。正如李昌道先生所言,两个基本法大同小异,各具特色。

    第一,尊重当地的历史传统是澳门实行行政主导体制的最主要原因。“澳门之所以建立和实行行政主导体制,根源在于其被殖民统治时期的宗主国——葡萄牙需要通过这种总督集权、行政主导的体制进行独裁式的严密统治,这种行政主导的体制有利于维护政府有效管治。” [1]也就是说,回归前的澳门实行的就是一种行政主导型体制,只不过它含有较多的野蛮和独裁的成分,缺乏文明与民主的因素。中国对待澳门问题,一向坚持在“一国两制”下,保持原有的社会、经济制度不变,法律基本不变。因此我们在澳门基本法中很大程度上保持了原先的政制特色,以行政为主导的架构没有大的变化。过去的总督、咨询会、立法会在形式上被行政长官、行政会、新立法会所取代,司法体制和公务员系统基本照旧运行。澳门市民可能并不会感受到回归后政府形式的急剧变化,但是政制架构的微变与民主模式的渐变却显示了民主实质的巨变,这也完全符合我们所坚持的循序渐进的原则。

    第二,顺应世界潮流是澳门实行行政主导体制的另一个重要原因。从全球范围看,由“议会主导”向“行政主导’转变是许多国家的宪法发展趋势。二十世纪以前,无论是议会内阁制国家,还是总统制国家,它们都普遍信任议会优位的体制。作为现代民主政治发源地的英国,其宪法的精义就在于‘议会主权”。 [2]美国虽然有“三权分立”的形式,但是国会起主导作用。二十世纪以后,世界政治经济形势发生了很大的变化,社会结构日趋复杂,经济发展瞬息万变,各种矛盾越来越复杂,原有体制无法适应这种变化,由此政府角色凸显。它以更加积极、主动的态度干预社会,于是许多国家逐渐形成了“行政主导”的政治体制。罗斯福新政后,美国总统的行政权成为“三权”中最强的一极;英国独特的政党制度使得议会不再能控制内阁,而是内阁控制了议会;法国宪法所确立的半总统制强化了总统的权力,稳定了政局。 [3]即使某些国家在中央层面仍然保持议会内阁制的形式,但地方政权一直是行政机关占主导地位,比如日本都道府县知事由选民直选,较少受地方议会控制,在地方权力体系中起主导作用。这种体制在日本运行良好。以上所举事例,一方面说明澳门沿用行政主导的体制是受到国际上宪制发展趋势的影响的;另一方面也验证了澳门作为中国的地方区域,实施与国家整体(人民代表大会制)不同的政治制度是不存在理论和实践上的困难的。

    第三,香港、新加坡的成功经验增强了澳门采用行政主导体制的信心。澳门和香港、新加坡都是曾经受到殖民统治的地区和国家,它们在地理条件、族群构成、历史境遇、文化背景、法治传统等方面都很相似。二十世纪六七十年代,香港和新加坡的经济飞速发展,进入“亚洲四小龙”的行列。相比之下,澳门的社会比较落后,经济结构过于单一,治安也不稳定。尽管它们都属于行政主导型的社会,但是葡萄牙对澳门的治理水平逊色不少,这主要根源于葡国国力的衰微与殖民战略的收缩,放松了对澳门的统治和经营,使得行政主导的优势无从发挥。与之相反,新加坡独立后,总理依据宪法集政府首脑和执政党领袖于一身,实际控制了执政党、议会和内阁,具有强大的政治权威,充分调动一切力量发展经济,整饬吏治。回归前,英国希望对香港保持持续性影响,丝毫没有放松对香港管制,继续通过港督控制香港社会;回归后,香港的行政主导体制获得保留。在行政长官的领导下,香港成功应对了亚洲金融危机,保持了长期的繁荣稳定。香港和新加坡的经验说明,行政主导体制比较适应华人占主要人口的城市型地区和国家。同样,澳门特区遵循这种制度设计也完全可能获得成功。
    二、行政主导在澳门基本法中的体现
    澳门特区的行政主导体制主要规定于基本法中。基本法从各个方面都保障着行政主导体制的实现,我们可从以下几方面对这种政治体制进行认识。
    第一,行政长官地位崇高。澳门基本法第45条规定:“澳门特别行政区行政长官是澳门特别行政区的首长,代表澳门特别行政区。澳门特别行政区长官依照本法规定对中央人民政府和澳门特别行政区负责。”第62条规定:“澳门特别行政区政府的首长是澳门特别行政区行政长官。’行政长官因此具有了双重身份。基于第一种身份,行政长官的法律地位高于立法机关和司法机关,因为只能由他来代表澳门,而不是立法会主席或终审法院院长;基于第二种身份,行政长官是澳门行政机关和公务员的首脑,有权统领特区的行政事务,并向立法会负责。澳门基本法第50条还规定了行政长官享有政治、经济、人事、法律四方面的广泛职权,这些职权的范围也远远超过了内地地方行政机关首长的权限。
    第二,行政权主导立法权。在议会制国家,立法机关至上,议会拥有绝对的主权,政府首脑需要得到议会的支持才能工作;在总统制国家,总统和国会都由选举产生,他们有各自的民意基础,地位均衡,互相制约。而澳门的行政主导体制赋予行政长官相对于立法会有绝对的优势,主要表现在以下几个方面。(1)行政长官如认为立法会通过的法案不符合澳门特别行政区的整体利益,可在九十日内提出书面理由并将法案发回立法会重议。立法会如以不少于全体议员三分之二多数再次通过原案,而行政长官仍拒绝签署的,则可以解散立法会。(2)立法会拒绝通过政府提出的财政预算案或行政长官认为关系到澳门特别行政区整体利益的法案,经协商仍不能取得一致意见的,行政长官可解散立法会。(3)凡不涉及公共收支、政治体制或政府运作的议案,可由立法会议员个别或联名提出,凡涉及政策的议案,在提出前必须得到行政长官的书面同意。(4)行政长官在立法会未通过政府提出的财政预算案时,可按上一财政年度的开支标准批准临时短期拨款。(5)特区立法会通过的法案,须经行政长官签署、公布,方能生效。
    第三,行政权制约司法权。澳门特区在规定和保障司法独立的同时,还规定了行政对司法的某些制约,这在一定程度上也体现了行政主导,具体表现在以下方面:(1)澳门特别行政区法院在审理案件中遇有涉及国防、外交等国家行为的事实问题,应取得行政长官就该等问题发出的证明文件,上述文件对法院有约束力;(2)行政长官依照法定程序任免各级法院院长和法官,任免检察官;(3)行政长官照法定程序提名并报请中央人民政府任命检察长,建议中央人民政府免除检察长的职务;(4)行政长官依法赦免或减轻刑事罪犯的刑罚;(5)澳门特别行政区各级法院的法官,根据当地法官、律师和知名人士组成的独立委员会的推荐,由行政长官任命。

    第四,独特的行政会设置。澳门和香港一样,设立了协助行政长官决策的机构—行政会议,它使行政与立法配合,体现行政作用,这也是行政主导的另一表现。行政长官在作出重要决策,向立法会提交法案,制定附属法规和解散立法会前,都须征询行政会议的意见。由于行政会议组成人员中,除行政机关的主要官员和社会人士外,还有立法会的议员,所以在行政长官意欲形成决策和法案时,可以预先知道立法会的立场和意见,行政长官在主持行政会议时可以预先消除行政官员与议员间的意见分歧,增进沟通,加强配合。行政会议的设置,是从尽可能“议行一致”的角度设计的行政主导机制。 [4]

    以上四个方面充分展现了澳门行政主导体制的特征,但行政主导绝对不是行政霸道和行政独大,它和殖民统治时期的总督制有着本质的区别。虽然回归前的政制架构也是以行政为主导的,但是其民主与法治的成分非今日可及。首先,澳督是由葡萄牙国王或总统任命的,非经当地民主选举产生,握有政治、经济、军事大权,几乎不受当地其他机关的限制;而行政长官是由具有广泛代表性的选举委员会选举出来的,具有广泛的民意,地位崇高但其权力受到诸多制约。其次,澳督控制着立法权,立法会的立法权只是名义上的;而行政长官领导的特区政府只能提出法案,立法权却完全归属于立法会;重要的政治任命需要立法会同意;拒绝签署重议的法案需要被动辞职;有严重违法或渎职行为还要遭到弹劾。再次,行政长官虽然能够任免法官和检察官,但是法官依法进行审判,不听从任何命令或指示;检察院独立行使法律赋予的检察职能,不受任何干涉;终审法院院长可受立法会委托负责组成独立的调查委员会对针对行政长官的弹劾案进行调查,并提出报告。最后,澳督时期咨询会的主要任务是对总督权限内的一般行政性事务提出意见,供总督参考,总督具有最后的决定权;而行政长官在作出重要决策、向立法会提交法案、制定行政法规和解散立法会前,必须征询行政会的意见。可见,澳门的行政主导体制是由基本法保障的、符合民主要求的、浸润法治精神的政治体制。
    三、港澳行政主导之比较

    回归后的香港和澳门,均实行以行政为主导、行政与立法互相制衡又相互配合、司法独立的政治体制,并分别由两个基本法从宪制上加以明确。但是,基于港澳的历史背景和社会状况不尽相同,两地的行政主导体制及其运作又不完全一致。澳门基本法比香港基本法制定稍晚,注意吸取了它的长处,对行政长官权力的规定更加充分,加之澳门社会比香港社会简单得多,特首的施政风格也有迥异,澳门的行政主导体制运行得比较顺畅。以下是关于两地行政主导规定的差别。 [5]

    第一,关于立法会的组成。香港基本法没有赋予行政长官对立法会议员的委任权,所有立法会议员均由选举产生,而且第三届立法会中地区直选产生的议员就达到一半,特首驾驭立法会的难度很大,行政主导的稳定性从一开始就面临考验。澳门基本法规定,保留立法会中部分委任议席。澳门特区前三届立法会各有七名由行政长官委任的议员,约占总议员数的三分之一。由此,行政长官可以利用委任权,组建对自己依法施政更为有利的立法会,以利于政府法案和决策的通过,为行政主导的贯彻提供保证。
    第二,关于立法会的投票机制。香港基本法规定,政府提出的法案,如获得出席会议的全体议员的过半数票,即为通过;立法会议员个人提出的议案、法案和对政府法案的修正案均须分别经功能团体选举产生的议员和分区直接选举、选举委员会选举产生的议员两部分出席会议议员各过半数通过。澳门基本法规定,除本法另有规定外,立法会的法案、议案由出席会议的全体议员过半数通过。香港的分组投票机制有利于政府法案的通过,是对政府缺乏绝对主导能力的一种制度弥补,而澳门特首足以控制立法会,无需其他制度的保障。
    第三,关于行政机关对立法会负责的范围。两个基本法都规定,特区政府对立法会负责。澳门特区政府对立法会负责的内容有三项:一是执行立法会通过并己生效的法律;二是定期向立法会作施政报告;三是答复立法会议员的质询。香港特区政府除此三项外,还有一条,即征税和公共开支须经立法会批准,澳门没有这一条。这意味着澳门特区政府的运作空间更大,受到立法会的制约更少。
    第四,关于弹劾行政长官的要求。香港基本法规定,如立法会全体议员的四分之一联合动议,指控行政长官有严重违法或渎职行为而不辞职,并以全体议员三分之二多数通过调查委员会的指控报告,可提出弹劾案。澳门基本法规定,如立法会全体议员三分之一联合动议,指控行政长官有严重违法或渎职行为而不辞职,以全体议员三分之二多数通过指控报告,可提出弹劾案。这就说明两地启动弹劾程序的人数要求不一样,澳门立法会弹劾行政长官的难度要高于香港,行政长官的位置也相对较稳。
    第五,关于行政对司法的制约。两个基本法都规定,由行政长官根据当地法官、律师和知名人士组成的独立委员会的推荐,任命特区各级法院的法官。法官在无力履行职责或行为与其所任职务不相称的情况下,行政长官可依照法定程序将其免职。但是,香港终审法院法官和高等法院首席法官的任免,除依照上述程序以外,还须由行政长官征得立法会同意;而澳门的做法是终审法院法官的免职由行政长官根据立法会议员组成的审议委员会的建议决定,更加突出行政长官的决定权。
    香港和澳门的行政主导不仅在基本法上的规定不同,而且具体实施条件也有诸多差异。因为得到更多有利条件的眷顾,回归后的澳门行政主导体制运行比香港更为成功。首先,两地的经济社会条件不同。香港回归后遭遇金融危机,经济不景气,市民很容易迁怒于政府,出现对政府的信任危机;澳门回归后,危机已经过去,加之经济规模较小,所受冲击甚微,经济高速发展,社会政通人和,政府威信不断提高。其次,英葡两国施加的影响不同。英国在香港回归前没有放松管制力度,并加速“民主化”改革,使得香港政治复杂,行政长官很难驾驭回归后的政局,针对社会问题的泛政治化,施政环境十分艰难;葡萄牙没有搞“光荣撤退”,过渡期要解决的法律和公务员本地化以及中文官方地位等问题,政治味道不浓,行政长官是在平稳的环境下执掌政权的,施政环境比回归前更好。再次,反对力量不同。香港的“民主派”力量很大,在立法会中占据三分之一以上,并在分区直选组别内占优势,对政府造成很大的牵制,香港的媒体也对政府求全责备,削弱了政府的管治权威;澳门“民主派’在立法会中势力比较小,尽管代表一方意见,但对立法活动难以形成事实上的阻碍,澳门媒体对特区政府也比较宽容,在原则问题上注意维护政府权威。最后,特首的施政风格不同。香港首任特首面临困难多,施政态度温和,处理政府危机和突发事件等头绪纷繁,因而处境较为艰难,曾荫权上任后保持了较高的民意满意度,对政府颓势有所逆转;澳门特首何厚铧是一个决策果断的领导者,处事风格强硬,面对回归后澳门经济不景气、社会治安状况差、黑恶势力泛滥的境况,他在立法会、传媒等方面的配合下,通过一系列整治举措,在比较短的时间内改善了澳门的治安环境,经济得到迅速发展,行政主导保持了比较高的社会认同度。
    四、对行政主导的监督与制约
    实践证明,澳门行政主导下的政治架构经过十年的运行是相当成功的,既有利于提高行政效率效率、维护特区社会的稳定,又大大促进了特区经济的迅速发展,有利于中央对特区的领导和“一国两制”澳门的顺利实施。但由于在制度设计时权力分配倾向于行政机关,对行政的监督和制约很少,且某些监督形式还没有落实到位,有必要强化对.行政机关的监督与制约。

    第一,行政机关的内部监督。目前,廉政公署、审计署是澳门行政机关内部监督的两大主要机构,其中廉政公署是澳门回归时根据基本法新建立的反贪专门机构。澳门法律在三个层面上对此有规定。(1)基本法第59条和第60条规定廉政公署和审计署独立开展工作,对行政长官负责。廉政公署的主要职责是对反贪污和行政违法行为进行监督;而审计署则是对政府的财政和会计活动进行监督,纠查违法行为。(2)立法会的专门立法对上述二者活动予以保障。澳门第10/2000号法律和第11/1999法律分别为两大机关的组织法,对其各自的性质、地位、职责及权限都作了基本规定。 [6](3)行政长官制定了一系列行政法规,对廉政公署和审计署的职权、活动方式等作出明确规定,保证其依法、顺利行使职权。但欧文龙贪污案的出现表明,无论是廉政公署的监督,还是审计署的监督,均无法克服行政机关内部监督的缺陷。 [7]民众对立法机关和司法机关监督寄予了厚望。澳门强化立法和司法对行政的监督将是今后澳门行政主导体制改革的重点之一。

    第二,立法机关对行政的监督。基本法第51条、第71条和第76条规定了立法机关享有广泛的监督行政权。这主要包括以下几个方面。(1)立法监督。基本法第51条规定,当特首向立法会发回自认为不符合特区整体利益的已通过法案,立法会如以不少于全体议员三分之二多数再次通过原法案,行政长官必须在三十日内签署公布或解散立法会。这属于立法监督,即在立法过程中,立法会依法行使职权,对行政长官不签署法律的行为予以监督。这种情况的发生将引发宪政危机,无论是特首还是立法会,对此均比较慎重,因此澳门至今未出现这种情况。(2)弹劾监督。立法会对行政长官的弹劾是另一种重要的监督方式,但范围仅限于如行政长官严重违法或有渎职行为且不辞职的,对于行政长官的其他违法行为,立法会是无权弹劾的。此时,经全体议员三分之一联合动议、立法会通过决议,即可委托终审法院院长负责组成独立的调查委员会进行调查。调查委员会如认为有足够证据构成上述指控,立法会以全体议员三分之二多数通过,可提出弹劾案,报请中央人民政府决定。(3)财政预算监督。基本法第71条规定了立法会有权审核、通过政府提出的财政预算案和审议政府提出的预算执行情况报告等。这项权力看起来是对预算的批准权,可以单独作为一类权力。但立法机关的审核、通过行为本身就是对行政机关的监督行为。至于审议预算的执行、修改情况就更属于对行政的监督形式。但在实践中,行政机关对此并不重视,立法会对此无能为力又十分不满。立法会对政府的财政监督仍相对薄弱,除每年通过政府的预算案以及审议政府上一年度的预算执行情况报告外,对政府收支状况以及重大公共工程的开支监察因没有有效机制而无法进行。政府在分配使用财政资源中的效益及许多大型公共工程严重超支等问题,亦因政府施政缺乏透明度令立法会完全无知情权。 [8](4)其他方面的监督权。立法会的监督权还包括:听取行政长官的施政报告并进行辩论、就公共利益问题进行辩论和接受澳门居民申诉并作出处理等。这些内容均关乎全体澳人的权利和福祉,立法会作为民意代表机关对其关注是很必要的。但政府在响应时还存在着拖延推诿、避重就轻等现象。有时议员的质询得不到及时回复,有时即使回复也采取形式主义的态度。这就使立法会的监督大打折扣,也令议员和市民对其心生不满,既影响了政府的形象,又不利于行政主导体制的健康发展。

    第三,司法机关对行政的监督。(1)从国际惯例看,将行政行为合法性的最终裁决权赋予法院是各国的普遍做法。“司法是社会公正的最后一道防线”,这已经是现代法治社会的共识。尽管澳门实行的是行政机关主导的政治体制,但法院不是政府的附庸,它应通过审判活动对行政机关进行监督。澳门实行了与法国类似的司法双轨制,即有普通法院和行政法院的区别。与法国不同的是,澳门行政法院不隶属于政府,只受理一审行政案件,其地位更加超脱,更有利于司法公正。(2)从法律的规定看,澳门法院有权对行政行为进行司法审查。基本法第19条规定,澳门特区法院除继续保持澳门原有法律制度和原则对法院审判权所作的限制外,对澳门特别行政区所有的案件均有审判权。因为澳门在回归前便有行政法院(日称“平政院”)的存在,澳葡当局没有对行政诉讼进行限制,所以当地法院对于行政纠纷受理和裁决是具有历史延续性的。基本法第36条通过规定澳门居民享有对行政部门和行政人员行为的诉讼权利,这也从另一个侧面证明了法院对行政机关的行为享有审查权;基本法第86条规定,澳门特别行政区设立行政法院,管辖行政诉讼和税务诉讼,不服其裁决者,可向中级法院上诉。这就明确了行政法院是行政案件的初审法院,上诉案件归普通法院管辖。(3)从司法实践看,法院不仅对具体行政行为进行审查,而且对抽象行政行为进行监督,甚至已经达到“违宪(基本法)审查”的强度。仅在2006年,澳门特区中级法院就作出了三个判决。这三个判决均宣布行政长官的行政法规违反了基本法,原因是行政法规缺乏法律作为依据。 [9]法院由此行使了对行政法规的司法审查权,在某种意义上也称得上是“违宪审查权”。

    五、澳门行政主导体制的完善建议
    如前所述,澳门行政主导体制最大的缺点是行政权目前缺乏有效的监督,与香港相比差距较大。香港抒行政主导,较弱,需要通过制度改进加强政府权威,提高行政效率,化解政治对抗。澳门的“行政主导”则要强些,回归后的澳门受益于行政主导体制止——行政高效、经济发展、治安好转,但是近期却因欧文龙贪污案、东亚运超支、行政法规违法等事件,受到“行政独大”和“行政霸道”的诟病,2007年又因未能合理引入外来劳动力,触及本地居民利益,引发社会不满。对澳门来说,行政权力的强势地位和制约力量的薄弱,造成了政府声誉下降,因此我们必须对其行政主导体制进行完善。
    第一,坚持法律优位和法律保留原则。回归前的澳门实行双轨立法体制,立法会制定的法律和澳督制定的法令具有相同的效力,而澳门基本法没有明确规定行政长官制定的行政法规与立法会制定法律的效力孰高孰低。因此有人认为,两机构制定规范性文件的权力都是基本法授予的,法律位阶应当一样。但是这种观点与法理和基本法都不符。一方面,立法会的性质是民意代表机关,立法会作为民意代表机关通过的法律,其效力高于政府行使行政管理权而制定的行政法规,这是法治原则中的法律优位原则;另一方面,澳门基本法规定政府必须遵守法律,执行立法会通过并已生效的法律,而政府遵守和执行法律的方式之一就是制定不同法律相抵触的行政法规。因此法律的效力高于行政法规是不容置疑的,这种认识目前已经被澳门“立法法”所确认。2009年7月《关于订定内部规范的法律制度》经澳门立法会审议通过。该法明确“法律优于其他所有的内部规范性文件”。它列举了必须由法律规定的19个事项以及6个可以由独立行政法规规定的事项,明确了补充性行政法规可就具体执行相关法律订定的事宜作出规定,并用一个兜底条款将法律保留以外的事项的立法权概括性地授予了独立行政法规。这种立法体制与国家《立法法》的内容基本相似,符合法律优位和法律保留原则。澳门当下最紧迫的立法任务是,将回归后沿用的澳督制定的法令和在该法生效前已公布的行政法规,根据该法的要求修改、暂停实施或废止,尽量缩短修法的过渡期,不至于因某些违法的行政法规继续有效而影响澳门居民权利的实现。

    第二,由法院对行政法规进行监督。澳门基本法既没有规定立法会有追认行政法规的权力,也没有规定立法会可以撤销行政法规,更没有规定行政法规必须报全国人大常委会备案。 [10]相对于法律通过前可发回重议、通过后须备案审查而言,基本法没有对行政法规的监督机制作出任何规定。笔者认为,由法院对行政法规进行司法审查(包含“违宪审查”和违法审查,此处仅指后者)是一个恰当的选择,既有利于司法权制约行政权,也与澳门已有的法律制度相兼容。2006年澳门中级法院的三个判决都对基本法中的重大理论问题作了解释,即行政法规是否必须以法律为依据,这当属于“违宪审查”的范畴。因为基本法没有赋予法院“违宪审查”的职权,各界对此还有争议,所以不宜盲目推进“违宪审查”制。但是澳门《行政诉讼法典》隐含了法院对行政法规有违法审查的权力,法院应当用好此项权力。该法典规定,某个规范在个别案件中即使被宣告违法也不立即失去普遍约束力,而只对个案丧失效力,如果某个规范在三个案件中被三次裁定违反法律,法院就有权宣告其失效。这是一种特殊的附带式的司法审查制度。在澳门“立法法”出台前,规范性文件的法律位阶、法律保留的范围与行政法规的种类等问题都没有得到明确,由此造成法院对行政法规的审查只能以解释基本法为基础,“被迫”实施了“违宪审查”但“立法法”的实施使得审查标准非常明确,法院无须把对行政法规的违法审查提升到“违宪审查”的高度,只需启动行政诉讼制度中的宣告失效制度即可。如此司法机关在适用立法机关制定的法律过程中实施对抽象行政行为的监督。

    第三,建立高官问责制。这是行政机关内部监督的方式之一,比廉政公署和审计署的监督更为有效,监督范围超越贪污渎职等违法行为之限,可以追究行政无能和行政不当的责任。过去,澳门和香港实行相似的公务员制度。特首作为政府的首脑,直接统辖全体公务员,公务员几乎是终身制和常任制,按资历升等,即使是高官,也不进行政治任命。这种做法虽然讲究程序、处事公正,但是造成了行政效率低下、官员能上不能下、贪功诿过现象严重。市民往往将各种不满直接倾泻到特区政府和行政长官身上,对政府没有信任感,对“行政主导”产生怀疑。2002年7月1日,香港开始实行高官问责制。从此,主要官员从公务员变为政治任命,以合约方式聘用,任期不超过提名他们的特首任期。任期内,他们负责统领所辖部门的工作,制定政策,解释政策,争取立法会和市民的支持,并为其成败向特首负责。行政长官认为有必要,可以终止合约。问责制使得高官们肩上的责任变得清晰,疏解了民怨,分散了行政长官所承担的政治责任,有利于行政主导体制的顺畅运行。但是有人认为此制度会将官员任命权过于集中特首一人,其实并不然,问责制并没有增加特首的权力,也不会造成独裁,因为有一系列的制度可以制约特首的权力,比如立法会的弹劾权。有澳门学者指出,从香港的经验可见,高官问责制在保持公务员基本队伍稳定的基础上,强化高级文官的政治责任,亦增强公务员队伍的活力和责任意识,因此在澳门推行高官问责制具有必要性和可行性。

    第四,加大行政与立法的互动。在行政与立法之间研究并建立制度化的相互沟通机制,实现信息数据与情况交流的常态化、定期化、及时化与便利化以利于两大机关各自工作的开展,并最终形成最大限度协调配合。同时,在重大政策的制定和推广之前,政府应该事先主动向立法会作出通报与说明,提供政策制定和执行的必要性与可行性分析的相关数据,并为此征询和听取立法会的意见和建议;对于政策执行过程中所遇到的问题、是否需要做出调整以及政策执行的效果评估等方面的情况,政府也宜及时向立法会反馈。作为立法机关,亦宜就政府政策的完善,主动向政府反映立法会的立场与态度,并就政策执行过程所收集到的民意反映和社会诉求,及时向政府通报。在强调行政与立法互动与配合的同时,立法会独立性问题也必须加以重视。即将卸任的澳门立法会主席曹其真认为,行政长官委任的议员和委任为行政会委员的议员在立法会成员中所占比例过大,这些议员容易成为政府在立法会推介政策和法案的保护性力量,使政府的意志过于容易地被立法会接受,由此损害政府和立法会双方的权威,因此有必要改进现行委任立法会议员担任行政会委员的做法。 [11]

    行政主导体制是澳门实现繁荣发展的最佳选择。基本法规定以行政机关为中心的同时,也没有忽视立法机关和司法机关的职能与作用,这三方互相配合、互相制约,不可偏废。三方如果不能和谐相处,必将危及基本法的顺利实施和澳门社会的整体利益。因此,只有正确处理好三者之间的关系,才能有利于行政主导体制的健康发展。
注释:
[1]肖蔚云、傅思明:《港澳行政主导政制模式的确立与实践》,《法学杂志》2000年第3期。
[2][英]戴雪:《英宪精义》,雷宾南译,中国法制出版社2001年版,第115页。
[3]许崇德、王振民:《由“议会主导”到“行政主导”——评当代宪法发展的一个趋势》,《清华大学学报》1997年第3期。
[4]徐显明:《中外制度文明史上的创举——对香港特别行政区基本法所确立的行政主导体制的几点认识》,载《纪念香港基本法实施十周年文集》,中国民主法制出版社2007年版。
[5]部分差异的归纳参见杨建平:《香港、澳门、新加坡行政主导比较》,《中国行政管理》2008年第2期。
[6]刘德学:《论行政主导体制下立法会的监督制约职能》,《“一国两制”研究》2009年第1期。
[7]欧文龙于2000年至2006年担任澳门运输工务司司长,在任期间贪污所得数额巨大,相当于任职薪水的65倍,轰动澳门和香港。该案被称为“澳门开埠最大贪污案”
[8]、 [11]曹其真:《立法会主席十年工作情况的总结报告》,《九鼎》2009年第10期。
[9]王磊:《〈澳门基本法〉在司法适用中的若干问题》,《广东社会科学》2008年第5期。
[10]王禹:《论行政法规的法律地位》,《澳门日报》2006年7月30日。
作者简介:姚魏,上海社会科学院法学研究所研究人员。
文章来源:《政治与法律》2009年第12期。
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