广东财经大学法治与经济发展研究所

戴激涛:立宪政体中的协商民主:宪法商谈及其建制化

发布者:管理员 发布时间:2021-06-28

本文作者戴激涛,广东财经大学法治与经济发展研究所教授。原文刊于《法律科学(西北政法大学学报)2016年第2期,出于编辑需要,在此推送未加注释版本,如有需要,请在中国知网下载全文阅读。

 

〔摘要〕作为晚近兴起的协商民主理论的规范性内核,宪法商谈体现了立宪政体的民主追求,是民主法治国实现协同治理的重要承诺。对于国家治理而言,宪法不仅是多元主体进行商谈的价值共识与行为准则,而且为转化政治分歧、实现多元主体的持续性合作提供了基本的结构性框架。中西学者建构的宪法商谈规范模型为推动我国立宪政体的稳健运行提供了有益启示:关注宪法文本,以完善违宪审查制度为中心增进权力机关的宪法商谈;改革人大议事规则,引入辩论机制,促进人大代表与社会民众的宪法商谈;尊重公民权利,建立公民宪法论坛,培育共和国公民的观念性宪法世界;落实信息公开等配套制度,保障宪法商谈的程序正义,构建程序合理、环节完整的社会主义协商民主制度体系。

〔关键词〕协商民主;宪法商谈;审议院;公众部门;观念性宪法世界

 

一、作为协商民主规范性核心的宪法商谈

自上世纪80年代以来,协商民主理论以对代议民主的规范实践进行审慎批评的姿态兴起之后,逐渐占据了当代西方民主理论的核心位置,以至于越来越多的学者都认同协商民主作为当代民主理论的新发展,有助于实现人民主权和真实民主理想。协商民主论者的基本观点是,立法和公共决策的合法性应源于自由平等公民间的理性对话与审慎商谈,建立在互敬互惠基础上的民主协商有助于复杂社会开展可持续性的政治合作。随着协商民主理论研究的不断深入,当代各国协商民主实践的制度形式日渐丰富,不仅有协商民意测验公民共识会议公民陪审团专题小组等比较成熟的协商机制,而且还出现了协商日爱国者建议宪法修正案公民委员会政府第四部门等颇具创意的协商设计。这从一定层面上反映了协商民主已经从理论陈述转向制度实践,表达了现代国家致力于治理模式创新的积极探索。

在现代立宪民主的话语体系中,宪法商谈是一个重要概念。宪法商谈应当被视为我们立宪民主的基本要素。同样,宪法商谈也是作为当代立宪民主新形式的协商民主的基本要素。尽管协商民主的理论派别纷繁复杂,但大致都分享这样一个观点:宪法的主要功能是实现协商主体间理性交往所需基本条件的制度化。在三代协商民主论者看来,宪法商谈是连接协商民主规范理想和制度运作的结构性要素。以哈贝马斯和罗尔斯为代表的第一代协商民主论者,立足于从程序民主主义角度对现代国家法律的合法性基础进行重构,将协商民主的制度化问题寄托在以立法机关为中心的宪法权力机关及民主程序的基础之上。罗尔斯用原初状态无知之幕作为协商民主的理论预设,认为运作良好的立宪民主就是协商民主。在罗尔斯看来,正义是一切社会制度的首要美德,但正义的实现需要一种公平的程序,通过这种程序,任何被一致同意的原则都将被视为是正义的,而正义的社会合作协议是人们进行商谈的规范前提。要达成正义的社会合作协议,不仅需要自由平等的公民之间行使宪法权利来形成公共理性,而且要求政治权力必须受到宪法的规制。政治权力只有在宪法的约束下才具有正当性,具有正当性的政治权力才能保证立宪政体的平稳运行,从而确保每个公民拥有平等的基本权利、自由和公平的机会,最终实现社会正义。哈贝马斯则将商谈论视为其理想民主法治国的基础理论,认为重构现代国家合法性基础和成功捍卫公民权利的前提是,在立宪框架下构筑各种建制化的民主制度以保障公民通过宪法权利体系有效实现其个人自主和政治自主的统一,现代法律的合法性源于商谈程序的民主建制化。宪法作为现代法治国家实现正义的基本规划,主要功能就在于从国家根本法的高度保障复杂社会中多元主体交往条件和商谈权利的制度化。借助于法治国组织,权利体系被表达为一种宪法秩序,宪法秩序中的人民主权和人权原则通过商谈性意见和意志形成过程被理解成共同的行动规则,并在商谈程序中获得了同源性建构,因为民主法治国的法律是公民们自己以宪法制定者的身份通过合理商谈来制定的。哈贝马斯之所以将他的理论称为协商民主理论,也正因为协商民主的公开性、平等性、互惠性和责任性等基本原则均可由商谈原则推导出来。

第二代协商民主论者以詹姆斯·博曼、艾米·古特曼和丹尼斯·汤普森等为代表,与第一代协商民主论者将宪法作为协商民主制度化的宏观框架相比,他们更多考虑了协商民主如何适应当前社会的歧异性与政治的复杂性问题,调整了协商民主的规范性理想,以更好地促进协商民主理论与实践的融合。詹姆斯·博曼引入了一种特殊的共和主义理论,这种理论试图根据公民能力来修正基本规范框架和根据权力确定开放协商议程的计划以启动公共协商,进一步完善协商民主的实施方式。但无论采用哪种实施方式,都需要得到宪法和立宪政体的支持,以保障公民的协商权力和能力。宪法赋予公民最高的规范性权力,而且政治权利包括改变制度安排中固有的权利和责任分配的权力。作为一个鼓励公民参与的开放性社会活动,公共协商是现代民主国家的学习机制和合作机制,正是通过公共协商,合作的、宽容的、多元主义的民主才得以被重视和维系。确保公共交往和合作协商活动的一般条件首先就需要宪法,这一方面是因为,现代宪法规定的言论自由、表达自由和结社自由等公民权利是成功协商的必要条件和核心权利;另一方面,宪法制度自身所具有的可修正、可解释和反思性等特征,在不断地商谈讨论中又可以促进民主政体更具开放性、包容性和参与性。故此,詹姆斯·博曼主张,共和国的宪法制度必须承担起为公民参与协商决策程序及拓展协商领域提供更多机会的责任,协商民主其实就是在共和主义理念下对现有宪法制度进行渐进性改革的过程。艾米·古特曼和丹尼斯·汤普森认为,要解决民主政治中的道德分歧,必须将自由和平等提升为指导协商民主的宪法性原则。如果进行适当的规定和解释,基本自由和公平机会将与互惠性、公开性和责任性共同成为协商民主的宪法原则。协商民主的宪法原则是由协商条件原则与协商内容原则共同构成的。其中,互惠性、公开性和责任性是构成协商条件的三个首要原则;基本自由、基本机会和公平机会是构成协商内容的三个核心原则。这些原则之间彼此依赖、相互作用,且必须由受其约束的人们随社会变迁对其进行适当地修改和解释,实现其自身的发展,进而更好地解决协商过程中普遍存在的分歧和道德冲突问题,帮助公民在面对矛盾和冲突时依然能够彼此尊重平等对待。

第三代协商民主论者以布鲁斯·阿克曼、詹姆斯·费什金、凯斯·桑斯坦、爱文·欧佛林等为代表,在继续关注社会多样性和政治复杂性对协商民主形成的各种挑战的基础上,他们更为强调实证研究对推进协商民主的重要价值,主张在立宪框架下以宪法商谈为中心进行协商民主制度的类型化设计。在阿克曼和费什金共同设计的协商日模型中,按照宪法建立促进公民参与和公众对话的机制被视为维护民主理想和深化民主生活的内在要求。尽管组织协商日可能会遭遇各种困难,阿克曼和费什金仍然愿意将协商日视为珍贵的国家节日,认为通过协商可以寻求国家与民众的良好互动,重建共同事业的公民纽带,解放人们对于民主基本价值的传统认识,使国家权力的运行程序充满信息灵通的理性反思,锻炼公民们对重要的政治问题做出关键性判断的能力。这些都需要宪法对民主商谈的建制化保障,因为宪法中设置了能够容纳多元主体表达不同意见的条款,所以公共协商和大众参与的理想情境值得期待。桑斯坦认为,宪法在民主政治生活中的作用应当重新被发现和认识,在协商民主实践中应对宪法重新进行解读,为一个运作良好的民主秩序创设前提,这是宪法的核心目标。宪法对协商民主实践的重要价值在于,好的宪法制度可以减少群体的两极分化和降低持续分歧,将普遍存在的不同意见转换成有利于协商进行的积极因素,特别是宪法通过对公共事务的广泛商谈可以促进观点不同的人们在一般原则层面形成共识。与第一代协商民主论者将立法机关作为协商民主实践的制度中心不同的是,桑斯坦认为行政机关比立法机关更适合作为协商的场域,不过,要保证行政机关的协商质量,必须用严格审查的方式鼓励和确保行政机关的合理协商。欧弗林在考察波黑、黎巴嫩、马其顿、北爱尔兰和南非协商实践的基础上,认为宪法制度的设计与协商民主理想的实现密切相关。国家不仅应支持弱势群体参与协商,确保他们能够真正地代表自己参与协商,而且应努力探究宪法制度的开放性,积极对各种领域、各个层面的公民协商进行及时回应。此外,国家的宪法制度还应充分考虑让公民们尽可能自由地去塑造他们自己的政治关系和政治机构,因为公民们的这种自由可以使他们通过反思其相互关系以重建其合作方式,最终增强整个国家的合法性基础。

由此可见,宪法在协商民主理论和实践中均占据着重要地位,通过宪法的商谈是自由平等公民进行理性对话和互惠协商的基本途径。换言之,宪法商谈之所以是协商民主的规范性核心,主要在于立宪框架下的商谈制度从根本上决定了协商民主运行的规范性程度。学者们对此从很多方面进行了论证,如宪法商谈过程是一个受宪法原则指引的持续不断的民主学习过程;通过宪法商谈所形成的公共理性是协商民主能够达成共识的前提和基础;通过宪法保障民主政治制度的良好运转可以促进作为协商民主基本价值政治平等的实现;宪法还是协商参与者的最高权利保障和根本行为准则,商谈过程中公民的宪法素养与协商民主的实施成效密切相关。质言之,宪法商谈之所以占据着协商民主的核心位置,一方面是由于现代国家通过制定宪法建立极富包容性的民主制度,在立宪框架下的理性商谈制度可以保证协商议题平等地对所有人开放,协商规则平等地为所有人遵守,协商结果平等地对所有人适用;另一方面则是因为宪法商谈本身就是协商民主的构成性要素,通过宪法的商谈使协商民主从规范性理论转变为可操作的实践的基本途径,这在现代国家主要通过协同治理的方式得以实现。

 

二、立宪政体的协同治理机制

在许多协商民主论者看来,制定宪法的过程本身就是协商民主的运行过程。如埃尔斯特认为,民主选举的代表之间的协商可能是批准宪法过程的一部分,协商在立宪中远比在普通立法中重要。阿克曼将美国制宪过程视为对协商民主的生动运用,而且在诸如宪法创建、内战、新政等重要宪法时刻,美国人民能够而且确实会就社会生活中的重大问题进行商谈。需要明确的是,人民不能和政府混为一谈,在人民思考宪法的基本问题时,商谈是实现其与政府沟通协调的有效方式。就目前世界各国的实践而言,协商民主被普遍用于社会重大问题、公共事件和疑难案件的解决,为争议和纠纷的处理提供了颇具特色的方法与工具。协商已然成为现代国家治理过程中进行决策和解决问题的重要途径,灵活的协商机制和协商程序被广泛应用于国家和社会生活的各个方面,成为现代国家治理的首选策略。作为一种新的治理形式,协同治理以其协同共治理念取代以往治理中的对抗和管制性思维,标志着治理领域的新发展。协同治理以承认个体的独立性和尊严为前提,坚持人民主权的宪法理想,力图发展出一种既彼此平等又互有差异的共同生活的民主模式,这与协商民主坚持立法和决策的合法性应源于自由平等公民间的公共协商的立场存在深刻契合。在协同治理中,政策设计的目标是通过自治过程实现权力下放、开启民智及公民参与。……公共协商由此成为协同治理的核心原则之一。

宪法商谈作为协商民主的规范性核心,其对于协同治理的重要作用是,为多元文化背景下的协同共治提供了一种规范性的持续合作机制。宪法商谈通过创设宽容的协商背景,确保参与主体在信息充分的前提下自由行使其协商权利,培育协同治理的合作环境。互联网技术的普及使得个人与其他人交往时可以及时分享各种资源,而实现主体间的交往理性必须以相互尊重为前提,妥协和宽容的交往准则将促进社会和谐。在协同治理过程中,不仅要求国家权力和公民权利之间的协调平衡,促进政府与民众的良好互动,而且要求所有参与主体遵循共同的行为准则,责任共担、利益共享,促进真正有利于公共利益和民众福祉的协商环境的形成。宪法作为调整国家权力和公民权利关系的根本法,其内容表明了政治共同体的特定生存形式,体现了一种基于客观价值秩序的社会正义规划,是一个国家的基本法律秩序。通过宪法进行商谈既是国家权力机关履行其维护宪法秩序重要职责的应有之义,也是一国公民在对宪法现象、宪法事件及宪法问题进行反思讨论的过程中理解宪法规范、领悟宪法精神的基本途径。宪法商谈蕴涵的宽容理念,特别要求公权力机关应充分认识到,没有人民,就没有共和国。为此,应切实尊重和保障公民的协商权利,尊重人民的宪法主体地位,真正落实一切权力属于人民的宪法原则。

宪法商谈通过创设共和的协商制度,确保参与主体在制度理性的前提下承担其协商责任,构建协同治理的规范体系。与强调以政府为中心的政府治理和以公民为中心的社会治理不同,协同治理要求一种独特的合作活动形式,这种活动形式能够确保包括政府和公民在内的所有参与治理的主体是其自身责任的充分自觉的承担者。协同治理要求的独特合作形式在当代国家集中体现为,通过宪法创设共和的协商制度的方式来促进政府和公民之间的互动合作。促进协商民主的宪法制度不仅体现了理性共和国的价值追求,而且能够为政府和公民间的进一步沟通合作提供制度保障。实践表明,协同治理的成功并不取决于一个有集体行动的政治共同体的存在,而是取决于以宪法为中心的民主商谈程序的建制化,以及各参与主体特别是国家权力机关、政党和提出议题的机构的协商责任的承担以促进后续的合作。合作机制并非一开始就假定质量是什么,而是要求将对质量的批判性反思贯穿于规则的制定与实施过程。这就内在要求,国家作为统合性力量的代表应经常反思宪法制度的协商性并给出适当理由,以保证宪法设计的协商方式能够为多元主体自由平等地参与协同治理提供适宜的规范依据和有力的制度保障。

再一方面,宪法商谈通过未完全理论化的协议凝聚协商共识,促进不同意见转化成协同治理的建设性力量。罗尔斯首先提出未完全理论化的协议概念;桑斯坦对此进行了进一步的系统阐述,认为未完全理论化的协议是民主宪法的核心部分。未完全理论化的协议是指,参与协商者可能对根本性和原则性问题有着不同意见或存在分歧,但可以在具体的行为或达成的协议上取得共识。这一点在宪法商谈过程中非常重要,对于协同治理同样有着不容忽视的价值:首先,未完全理论化的协议是实现政治平等的关键,有利于地位不平等的参与各方互相尊重,增加持有不同观点的人们之间进行对话的可能性,进而保护政治分歧、降低协商成本。试想,如果在每个疑难案件和公共问题的讨论中都存在根本性分歧时,社会稳定无疑难以实现。其次,未完全理论化的协议在一定程度上是以社会发展中出现的新问题和新观点为中心进行商谈的,这不仅有利于更全面深入地分析问题和更温和理性地解决问题,而且建立在反思性平衡基础上的审慎批判可以促进人们重新认识宪法,在此基础上达成的协商共识是宪法不断完善和社会不断进步的力量源泉。再次,未完全理论化的协议通过宪法原则的指引,鼓励民众对疑难问题和社会事件进行公共讨论,可以形成一种共同的生活方式。在此过程中,宪法本身成为协同治理的行动形式,而长期不断地共同商谈立宪政体反过来又可以促进宪法作为主体间理性交往的语言在公共生活中的运用,立宪国家的法律与政治结构在不断运用宪法语言的过程中可以获得更加稳固的地位。实践表明,这种通过宪法讨论来进行治理的方式,可以为现代国家建立起一定程度的社会团结和公共福祉,为协同治理奠定起宽容的协商文化。

 

三、宪法商谈的规范模型:“审议院公众部门的比较

自协商民主理论集大成者哈贝马斯提出以宪法商谈为中心的程序主义协商模型后,学者们基于协商民主理念构建了各种各样的制度设计,有些已经开始实践运行。在对协商民主制度构想中,不乏有宣称应终结代议民主制完全由公民自行制定法律的学者,如约翰·伯翰曼在重新审视现代政治系统后认为,当前代议政体的弊病难以根除,因此代议制应当被取消和废除;实现民主的可能方案是由随机挑选的公民小组通过对不同的政治议题进行辩论,为政治共同体立法进行决策,并通过这种方式使协商制度化。虽然这种观点未免有些激进,代议民主依然是当代民主的基本实践形式,但他所提出的由随机选取的公民通过辩论以增进立法和公共决策的合法性的想法的确有其合理成分。这里选取中国学者华炳啸设计的审议院和美国学者伊森·里布设计的公众部门作为宪法商谈的规范模型进行比较,探讨协商民主制度化的基本要件。

我国学者华炳啸根据复合民主制原理,提出建立一种精致的复合一院制民主模式:一院意指全国人民代表大会,复合意指其下设公意代议机构(从现人大常委会改革而来)和众意代议机构(从现人民政协改革而来),政协将纳入人大系统,成为独立的审议院”:审议院作为众意表达与民主协商的权力主体,是在中国共产党领导下的各民主党派、无党派人士、各人民团体、各少数民族、各宗教团体代表以及各阶级、各阶层、各行业、各界代表、港澳台代表、华侨、归侨代表与其他特邀人士等组成的广泛的人民政治协商与议政参政机关。各级审议院主席均由中国共产党提名,经同级人民代表大会选举产生,向同级人民代表大会负责和报告工作。审议院议员原则上不实行专职制,由内部直接酝酿推举或按界别竞选产生。当选议员在任期内必须对其推举单位或选举单位负责,不得与原单位、原所在政党或社会团体等脱离关系。审议院议员代表的是某种特殊利益,主要行使参政议政、监督权和重大事项审议权等职权,以充分表达各利益群体的意愿和促进全社会的合作团结与和谐发展为己任,其最大价值就在于能够整合具有代表性的不同声音,在立法院、政府部门和执政党中得到充分体现。这种复合一院制民主模式的特点是,全国人民代表大会依然是最高权力机关,下设的立法院是公意代议机构,行使立法权;下设的审议院是众意代议机构,行使审议权。二者地位相同,但二者的功能不同:立法院表达公意,审议院反映众意。立法院提出立法草案,要首先经过审议院多数通过后,才能再由立法院根据审议院意见和公众参与意见修订完善后表决通过。政府的预算报告,要同时经审议院、立法院两院联席会议审议才能通过。在审议院里,多元化的参政党、法团代表着不同阶层、利益群体等特殊利益诉求,通过民主选举程序获得一定的议席,通过行使立法审议权、参与政治协商等影响立法与公共政策的制订过程。简言之,复合一院制民主模式的独特之处就在于,立法院与审议院之间的关系是既相互合作又彼此制衡,在人民代表大会制度的框架下共同致力于人民民主的发展,共同服务于广大人民群众的根本利益。

美国学者里布在批判和借鉴其他学者提出的协商民主制度化方案的基础上,主张建立一个公众部门以实现大众协商,通过一个社会中随机分层挑选出来的公民组成的陪审团聚集在一起,就某项特殊的政治事件进行协商,从而有效制定或者废除法律的一个部门。这种民主机制试图通过社会运动与制度创新的互动,推动普通公民参与公共讨论,促进全社会不同阶层就有关立法和公共决策问题展开对话的可能性。设立公众部门旨在弥补和改善当前法律的合法性危机,并缓解金钱政治、政治疏离、政治冷漠及大众民主下的个人主义等困境,以弘扬自主性的共和理想。这个试图更具体地展现人民主权的部门是一个新的权力部门,独立于立法、行政、司法之外,其制度的建立仰赖于公民创制和复决等直接民主形式所存在的问题的解决,其功能发挥的关键性因素是国家和州的宪法修正案的支持,其成果的展现就是立法和公共决策。就具体构成而言,公众部门由525名分层随机抽样的具有选举资格的选民组成,并被分在15人左右的小组进行辩论。公众部门有权立法,立法机关和行政机关可以协助其确定日程,并保证协商的结果与现行法律法规一致。公众部门的管辖权限取决于所要讨论的政策问题,如果是政治热点问题,协商会议将帮助安排。协商会议通过的法案须有总统或州长的签字。非常重要的是,公众部门要求有一个新的管理、组织和筹备协商陪审团程序的管理机构,确保法律起草的开始阶段和征集签名的过程不受金钱、利益、权力等腐败影响,并减少无关紧要的争论以提高协商效率。但要强调的是,公众部门管理机构的作用是程序性而非实体性的。同时,保证公众部门完整的程序措施和信息的公开性也非常重要,协商情况应该被记录并形成公文,大众媒体和社会民众的监督是权力制约的客观要求。为了使公民们承担起更多的民主责任,更多享受民主成果并提高政治的合法性,公民们在地方协商机构和联邦协商机构中的服务是强制性的公民责任,不容许有推延和托辞的情况发生,否则可能采取罚款或社区服务的方式。这一点与其他的协商民主设计有很大的不同。至于议程设置,可以用具体的参加大选的候选人以他们向公众部门提交的基本问题为基础设置议题,或者是理论的方法即公民社会讨论的形式。为防止公众部门存在的可能发生的权力滥用情形,司法机关的监督依然非常必要;立法机关也应继续发挥制定法律、修改法律等作用,行政机关则应继续发挥其行政管理等功能,因为把民主决策都寄希望于协商是不现实的,各国家权力机关的制约均衡作用同样必不可少。

从中西学者对于协商民主不同的制度构想中可以发现,二者有如下几个方面的共同点:其一,以宪法商谈为中心对协商民主制度化必须得到宪法文本和现行宪法制度的支持,从宪法层面对协商民主进行高瞻远瞩的制度设计。审议院的建立首先必须通过宪法改革给予全国政治协商会议以明确的宪法地位,全国政协是全国人民代表大会下设的权力机构;“公众部门的建立也需要成文宪法的肯定与支持,因此,将公众部门纳入立宪政体使之成为宪法权力部门是协商民主制度化的前提。如果没有相应的宪法修正条款的明确规定,协商民主不可能被完全制度化。其二,协商民主制度化应充分理解和贯彻宪法的人民主权原理,民众的各种意见和建议应得到充分尊重和反映,并及时说明理由。无论是审议院还是公众部门的理论基础都是人民主权,将人民作为实践协商民主理想的终极力量源泉。因此,人民在立法和公共决策的日常政治中必须坚定地在场,人民的各种协商权利应得到切实保障。其三,协商民主制度化的重要功能之一是对其他权力部门的制衡和监督,审议院公众部门在整个国家的权力系统中都扮演了制衡者和监督者的角色;同时,二者也要接受来自其他权力机关的制衡与监督。最重要的是,权力部门之间的制衡与监督是通过以宪法为中心的商谈机制来实现的。惟有在对宪法规范、宪法原则和宪法精神进行广泛商谈的基础上,才能真正理解宪法在协商民主制度化中的重要地位和功能。

同时,审议院公众部门也存在着诸多区别:第一,制度设计的目的不同。审议院主要关注民权参与,解决的是如何表达众意的问题,即如何表达和协调集团利益之间的问题;“公众部门主要解决的是如何将协商民主嵌入美国立宪政体,以弥补现行的代议民主存在的合法性缺失问题。第二,协商主体的产生方式不同。审议院的议员是社会精英,由各利益团体或人民群体内部直接酝酿推举或按界别竞选产生;“公众部门的参与者由随机抽样的具有选举资格的选民组成。第三,行使的权力性质不同。审议院依法行使广泛的参政议政权、监督权和重大事项审议权等,并没有立法权和决策权;“公众部门主要行使立法权和政策制定权。第四,制度运行的关键不同。审议院作为最高权力机关全国人大下设的以表达私意为己任的机关,其良好运作首先需要坚持和完善人民代表大会制度;“公众部门作为政府部门的一个全新分支,其规范运行更需要微观协商机制和具体协商程序的精准设置,特别是公众部门作为一个自我立法的社会系统工程,既是民意的集中体现,也是一个必要的纠错机制,公众作为立法和决策的创制者和践行者,必须为协商结果负责,承担起强制性的公民责任。

从中西学者对于协商民主制度模型设计的对比中可以发现,作为国家立宪政体组成的审议院公众部门都表达了学者们将协商民主制度化的共同理想,协商权力宪法化的建议提升了对现行宪法制度改革的理论境界,展示了未来国家走向协同治理的民主新图景。但值得追问的是,审议院公众部门如何被现有的立宪政体所整合,是通过修改宪法的方式还是采用宪法解释的途径,以及这两个行使协商权力的部门如何被其他国家权力机关所认可和接受,又能否被广大民众所理解和认同,且理想的协商在现有条件下是否可以转化为现实等等,都有待于实践的进一步检验。

 

四、未来展望:宪法商谈的建制化路径

在当前协同治理的背景下,要实现国家治理体系和治理能力现代化的目标,尤其要重视宪法商谈的策略性价值。宪法既是协同治理过程中全体参与者的价值共识与行为准则,又为协同治理提供了规范依据与制度保障;通过宪法的商谈既是解决各种矛盾纠纷的最佳渠道,又是协同治理主体进行持续性互惠合作的长效机制。宪法商谈不仅是保持宪法生命力与稳定性的可行方式,而且是解决中国宪法实施难题,使人民真正成为宪法实施主体的有益探索。诚如有学者所言,实现中华人民共和国的伟大复兴,可经由宪法商谈而开启。

首先,重新审视宪法文本以完善违宪审查制度,构建起适合中国国情的宪法监督体系。世界各国的宪法实施历程表明,一部追求恒久性和稳定性的宪法理应是一部开放的宪法,是一个连结本国的历史、现在与未来的重要机制,对宪法制度的修正和完善必然首先要关注宪法文本本身的规定。有西方学者建议,中国的学者可以回顾一下他们的宪法文本,以找寻某种方式使他们提倡的改革付诸实施。在重新审视宪法文本的基础上,国家权力机关应努力设计鼓励民众参与宪法实践、讨论宪法问题的民主机制,而民主机制的核心实质上就是宪法商谈。通过宪法进行商谈不仅是宪法监督机构的法定职责,同时也应是国家全体公民共享的生活方式。唯有如此,宪法的生命力与创造性才能在普遍的商谈过程中历久弥新。对于我国而言,尽管现行《宪法》第62条和第67条将宪法监督的职权明确赋予了全国人民代表大会及其常务委员会,但在现实生活中全国人民代表大会及其常务委员会并不具体适用法律,这种现象造成了宪法审查权的虚置,导致中国实质上并没有建立起规范化的审查立法文件是否与宪法相符的制度。因此,尽快启动违宪审查,完善全国人大及其常委会宪法监督制度,构建起中国特色的违宪审查机制,使之既尊重中国政治体制的特殊性,又适应法治发展要求;既使该机构充满经验和稳健,又使该机构保持必要的民主气息和活力。通过宪法商谈,既可以促进国家政治生活中的不同主体更好地理解自身的宪法地位和宪法义务,在宪法所提供的制度结构中开展规范性合作,而且可以让宪法在普遍的商谈过程中成为国家认同的价值共识,更好地发挥宪法的作用。通过重新审视宪法文本,对宪法条文的含义进行商谈讨论,可以在一定程度上改变我们思考宪法的方式,增进权力机关对宪法的民主理念和民主制度设计的理解。

其次,在人大议事规则中引入辩论机制,完善代表联系群众制度,促进人大代表与社会民众之间的商谈建制化。议事规则是立法机关根据国家法律,围绕一项动议所举行的正式讨论、审慎辩论和理性表决。议事规则的基本内容主要包括规范和调整会议活动中不同主体之间的权利义务关系,涉及到议程决定权、议案提出权、议题控制权、出席权、发言权、表决权等诸多权利。实践表明,在议事规则中起到关键作用的,就是辩论制度。作为议事规则的核心构成,辩论不仅是一项法定的独立程序,而且是保证议案民主化、科学化的制度基础。在人大议事规则中构建起良好的辩论机制,能够让各种诉求和意见得以有序表达,有助于形成理性共识,发展公共利益与社会福祉。因此,在代议机构中确保协商民主的良性运行非常必要。同时,根据宪法和法律的规定,人大代表负有密切联系群众的基本义务,《宪法》第76条规定:“全国人民代表大会代表应当同原选举单位和人民保持密切的联系,听取和反映人民的意见和要求,努力为人民服务。《代表法》第4条规定:“代表应当与原选区选民或者原选举单位和人民群众保持密切联系,听取和反映他们的意见和要求,努力为人民服务。《代表法》第34条规定:“县级以上的各级人民代表大会常务委员会应当采取多种方式同本级人民代表大会代表保持联系。与人民群众进行面对面的商谈,讨论公共事务与社会问题,是人大代表密切联系群众的内在要求。这无疑需要一个规范的代表与群众进行商谈的场所,在实践中各地人大建立人大代表之家等项目不仅有助于保障代表与群众之间的制度化商谈,而且对促进人大代表认真履职具有积极意义。

再次,尊重公民权利,建立公民宪法论坛,培育共和国公民的观念性宪法世界。宪法是一个无穷无尽的、一个国家的世代人都参与对话的流动的语言。作为社会主体间进行沟通交流的语言,宪法可以被定义成一个可错的学习过程,通过这个学习过程,一个社会逐步克服其在规范性自我反思方面的无能状况,共和国的公民通过恰当的建制形式参与政治公共领域,就各种问题围绕宪法文本、宪法规范及宪法原则进行讨论,实现自我认识与自我纠正,这既是培养公民从立宪主义立场、从宪法本身的结构体系去理解法治精神的基本途径,也是有效维护社会团结和凝聚力的重要自决实践形式。根据协商民主理论,现代社会内在的冲突和矛盾唯有通过建立合乎正义的宪法商谈机制才能得到较好地化解。其实,在我国立宪政体中存在着许多可以进行协商的场所,不仅仅是正式的国家权力机关内部、权力机关之间的协商,而且还包括权力机关与社会协商机构、协商机构与非协商机构之间的协商,协商是可以广泛而普遍存在的。同理,宪法商谈也不仅仅是违宪审查机构的专利,商谈过程也不仅仅面向违宪审查主体,而对所有公民都起作用。直至今日,在很多中国公民的观念中,宪法不是被认为是一纸政治宣言和施政纲领,就是被认为是高高在上、远离生活的闲法中国宪法难以得到有效实施的根源或许在于,全体民众缺乏共享的观念性宪法世界。观念性宪法世界规定着人们在观察宪法现象、分析宪法问题时所作出的价值判断,这种价值判断是影响人们行为模式的内在支配力,是一个国家真正的永恒宪法之所在。因此,在宪法精神指引下根据不同的协商议题和协商目的建立公民宪法论坛,因地制宜设计出灵活高效的商谈机制和商谈程序,使共和国公民养成共同的心灵习惯与价值选择,从而构成共和国公民共同久存的观念性宪法世界。目前,在各地加强人大代表与选民密切联系的制度建设中,建立的社区人大代表工作室、街道人大代表社区联络站、人大代表接待选民日、人大代表向选民述职等机制,都是开展宪法论坛的重要场所。事实上,无论是人大代表还是选民,都是共和国公民,都有责任正确解释与执行他们的宪法

最后,完善信息公开等配套制度,保障宪法商谈的程序正义,构建程序合理、环节完整的社会主义协商民主体系。我国现行《宪法》第2条规定,中华人民共和国的一切权力属于人民人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务。现行宪法中对人民主权原则的明确规定,意味着协商民主的制度设计中应当包含尊重和听取人民对国家未来发展的建议机制。这一点在众多的协商民主模型中都得到了强调,如费什金和阿克曼设计的协商日模型中,信息公开、信息对称、信息灵通是进行有效协商的基本前提,协商组织者应以教育的态度发放手册和音像材料,帮助公民充分了解协商议题和各种信息,使协商日成为一种宪法惯例,在促进公民参与的同时形成更为广泛的信息基础。因此,完善信息公开等配套制度对于宪法商谈建制化和协商民主的发展具有特殊价值,因为只有建立在信息对称、信息充分且真实的基础上的讨论协商才有意义,制度必须运用其强制性特征去帮助推进协商进程的发展和协商共识的达成。尤其重要的是,协商过程中的公民言论自由必须得到保障,这是实现理性交流和有效协商的前提和基础。公民通过行使言论自由权,充分地表达自己对于各种宪法现象、疑难案件和公共问题的看法,是参与协同治理的重要途径。因此,落实宪法规定的尊重和保障人权的国家义务,通过鼓励、促进每个人自由的言论表达,发展个人的独立人格,承担公民社会责任,使每个人得到自由而全面的发展,既是实现共同体成员自由发展的有效途径,也是协商参与者有效参与协商的权利基础。唯有在充分保障公民言论自由的前提下,协同治理才能够让参与者有机会作为不同的行动者(如个人、小团体、非营利组织、企业、学校和政府)而采取一系列行动,他们更容易看到,解决社会公共问题可以有多种多样的方案和途径