广东财经大学法治与经济发展研究所

颜运秋教授应邀参加第七届云耕环境法治讲坛

发布者:管理员 发布时间:2021-05-12

2021年4月18日下午,昆明理工大学生态文明与环境法治研究基地举办第七届云耕环境法治讲坛。本次讲坛的主题是“环境法治中的环境诉讼”。讲坛由昆明理工大学法学院教授、博士生导师吴满昌主持。讲坛邀请昆明理工大学法学院特聘教授、昆明理工大学生态文明与环境法治研究基地主任王曦做题为“论我国环境公益诉讼制度之优化”的学术报告,并邀请清华大学王明远教授、中国政法大学王灿发教授、浙江大学巩固教授、广东财经大学颜运秋教授、贵州医科大学龚学德副教授、自然之友政策顾问葛枫律师、中国生物多样性保护与绿色发展基金会法律顾问王文勇律师、湖北隆中律师事务所吴安心律师、浙江京衡律师事务所高级合伙人陈国强律师、徐州市自然资源和规划局法规处熊绍琦工程师担任点评人。

讲坛开始,吴满昌教授对线上线下与会者表示热烈欢迎,并就讲坛主旨、主讲人及点评人进行了介绍。在开场白中,他指出,本次讲坛是一次难得的学术争论和交流,强调各学者在与中央保持一致的前提下“和而不同”,做有边界的讨论。他围绕“环境公益诉讼制度之优化”这一主题,简要介绍了我国环境公益诉讼的发展过程。

(图一:吴满昌教授主持讲坛)

王曦教授以辽宁省营口市中院民事判决书(2019辽08民初5号)王云霖案为例,对现行环境民事公益诉讼制度进行剖析,揭示这一制度存在的严重问题。他指出《民事诉讼法》第55条和相关司法解释等法律文件关于环境民事公益诉讼的规定存在导致检察权和审判权僭越行政权、虚化行政权、默认或放任行政不作为和怠政、审判权膨胀和失能的严重弊端。他认为先行环境民事公益诉讼制度是一个违背公益诉讼和公共事务治理科学规律的制度设计。从总体上看它引起行政权的弱化,检察机关、法院、社会组织、行政机关公信力的损失,公共资源的浪费,国家治理体系的紊乱、国家治理能力的减损。他指出国家治理体系和治理能力的现代化需要我们对公益诉讼制度做整体性的考察。为了优化我国环境公益诉讼制度,他系统地提出了六条建议,包括:一、修改《民事诉讼法》第55条,废止环境民事公益诉讼制度,撤销对人民检察院和社会组织提起环境民事公益诉讼的授权;二、规定人民检察院依照现行《行政诉讼法》第25条第4款专行环境行政公益诉讼;三,修改有关法律,授予合乎法律规定资质的社会组织提起环境行政公益诉讼的权利,并规定诉前告知期;四,修改有关法律,授权地方人民政府提起生态损害索赔诉讼的权利;五,修改有关法律,授权合乎法律规定资质的社会组织,在地方政府不依法提起生态环境损害索赔诉讼时,对地方政府提起有关生态环境损害索赔的行政公益诉讼,并规定诉前告知期;六,修改有关法律,改现行“刑事附带环境民事公益诉讼”的做法为“刑事附带地方人民政府生态环境损害索赔诉讼”。在讲座末尾,王曦教授欢迎各位点评人和与会人士对他的观点进行评论包括批评。

(图二:王曦教授主讲)

在王曦教授的讲座之后,清华大学王明远教授、浙江大学巩固教授、广东财经大学颜运秋教授、贵州医科大学龚学德副教授、中国生物多样性保护与绿色发展基金会法律顾问王文勇律师、浙江京衡律师事务所高级合伙人陈国强律师、徐州市自然资源和规划局法规处熊绍琦工程师、自然之友政策顾问葛枫律师、中国政法大学王灿发教授分别就王曦教授的报告进行了精彩的点评。

王明远教授指出,党和国家近年来对生态文明建设高度重视,通过相关政策以及诉讼法、环境保护法、相关环境单行法和民法典等,对环境公益诉讼和生态环境损害赔偿责任制度作出了规定。从功能主义和环保主义的角度来看,我国的环境公益诉讼和生态环境损害赔偿责任制度有了很大的进步,但是,相关制度设计、制度衔接、制度成本和收益以及实践运作等方面的问题需要认真思考,有的需要“正本清源”与“拨乱反正”。他指出,要注意环境民事公益诉讼中“民事”一词引起的混乱,为此首先需要理解大陆法系思维下的环境公益诉讼制度的概念、厘清制度的内在逻辑、理顺行政权和司法权之间的关系。他认为,环境民事公益诉讼本质上也是客观秩序诉讼,主要针对违反环境法的企业提起,基本诉求是要求其守法,即对企业的环境法律脱轨状态予以矫正,使其重归遵守环境法、合法运作的状态,而不是民事损害赔偿。他不赞成王曦教授提出的废止环境民事公益诉讼制度的建议,而是建议通过在环境民事公益诉讼制度中增加诉前程序、确保环境行政机关可以在诉前就有机会进行环境行政执法来改进这一制度。他强调在改进和实施环境民事公益诉讼制度时,污染企业和自然资源开发企业的合法权益应当得到适当的尊重和保护,以平衡生态环境保护和经济发展之间的关系。

(图三:王明远教授点评)

巩固教授赞赏王曦教授以身作则,“欢迎向我开炮”的做法。他认为当前我国环境司法的实践探索超前于理论研究。对环境公益诉讼制度,学界其实早有不同声音但总体很微弱。包括他在内的几位学者之前也曾表达过与王曦教授类似的观点。他指出不能以环保效果牺牲法律的逻辑。他认为,激活政府的力量,使其积极行使行政权,十分必要。但是完全依靠行政公益诉讼,通过司法判决逼迫行政权规范的行使,在现实中可能遭遇瓶颈。他不赞成废除环境民事公益诉讼,认为从解决问题的角度上看,民事公益诉讼可以发挥补充性的作用。检察机关的民事公益诉权也应当保留,但应通过立法明确检察机关优先提起行政诉讼,把民事公益诉讼作为前者不能有效发挥作用时的补充;并且此时检察机关可直接起诉,而没有必要再通过公告礼让社会组织优先。对于社会组织的环境行政公益诉权,他认为从国家权力社会化的角度来看,确有必要授予,需要学者实事求是地不断呼吁。他赞成有关对社会组织行使公益诉权应设置诉前通知程序的建议。

他认为社会组织提起环境行政公益诉讼的目的,不是为了打赢官司,而是为了维护环境公益和敦促行政机关积极履职,如能不经诉讼而实现公益保障目的对各方资源都是极大节约和高效利用。他赞同生态损害赔偿诉讼是一种监管执法手段的观点,认为其也应被置于行政公益诉讼的监督之下。他指出我国现行法律对环境民事公益诉讼的原告的起诉资格限制很小,与美国的做法相差较大。关于刑事附带环境民事公益诉讼的做法,他认为缺乏明确法律依据。他赞成王曦老师相关建议,但建议由检察机关代表政府附带提起生态损害赔偿诉讼即可,不一定由政府亲自实施。

(图四:巩固教授点评)


颜运秋教授认为,王曦教授是一位开明的环境法学家。他观点鲜明,否定环境民事公益诉讼,推崇环境行政公益诉讼。他赞同王曦教授环境公益诉讼应当以环境行政公益诉讼为重点的观点,同时认为在现阶段还是要在比较狭小的范围内适度保留环境民事公益诉讼的合理内容。环境诉讼制度安排按传统的“民行二分法”方式进行严格区分是不合理的。他不赞成在环境公益诉讼中实行惩罚性赔偿制度。在现行制度下,如果环境公益诉权异化为执法权的话,那么必然造成有关行政机关省事、省力、省钱,并有可能更加其失职或不作为。这是违反权力分工的不合理现象。行政执法具有及时性、主动性、公益性、预防性等优点,保护环境公益应当以行政规制为主,行政执法优先。诉讼并不是最好的应对方法。颜运秋教授简要介绍了自己对中国特色公益诉讼制度体系化建设的观点。他认为,公益诉讼与私益诉讼是平行对应概念,二者的法理和制度不是“一般法”和“特别法”关系。在传统诉讼法上提及公益诉讼以及实体法上规定公益诉权的立法模式,并不代表公益诉讼制度安排的科学性,反而加剧了公益诉讼制度的非体系化现象。公益诉讼与民事诉讼和行政诉讼在立法目的、基本原则、基本制度和具体规则等方面并不兼容。各类公益诉讼案件尽管有较大差异,但也存在较多共性。我们要以开放的眼光寻求公益诉讼体系化立法的合力,系统再造公益诉讼基本原则、基本制度和具体规则,出台一部专门的完整的具有中国特色的《中华人民共和国公益诉讼法》。该法将是中国诉讼法对世界诉讼法的巨大创新性贡献之一。公益诉讼制度体系化需要从立法技术层面(包括立法预测技术、立法结构技术、立法表达技术以及立法清理与编纂技术)入手开展深入细致的工作。公益诉讼法的体系结构应为逻辑自洽的“总则”、“行政公益诉讼”、“民事公益诉讼”、“附带公益诉讼”和“附则”五大部分。

龚学德副教授指出,民事公益诉讼制度有修正的空间,但废止的可能性不大。他认为,生态环境损害赔偿诉讼制度与民事环境公益诉讼制度有叠床架屋之嫌,涉及重复责任的问题。对此他有专文论述。他认为,环境民事公益诉讼实际上是环境执法的司法化、社会化的过程,表面上适用的是民事诉讼程序,但其内核却是行政执法程序(这里借用的是王明远教授的观点)。用民事法律去判决违反行政法的违法行为有违法理。他问道,行政、民事、刑事三种责任之间是什么关系?环境民事公益诉讼的被告经过行政处罚后,是否还应当受到刑罚?现在的环境民事公益诉讼有点像“严打”,有点乱。维护环境公益,实际上主要依靠行政规制和行政执法,应当尊重行政权。他认为授予地方人民政府提起生态环境损害赔偿诉讼的权利的建议欠妥。

王文勇律师反对废止环境民事公益诉讼,担心废止会对环境公益诉讼造成根本的伤害。他赞成让检察机关专行环境行政公益诉讼的观点。按照他的理解,依据《行政诉讼法》第12条、第101条,《环境保护法》第58条的规定,现有法律已允许社会组织提起环境行政公益诉讼。但当前社会组织之所以未提起环境行政诉讼,是因为存在一些原因,例如对社会组织的不理解、有意回避有关法律条文、有关机关的有意引导等。他还认为在现行制度下,没有必要授权行政机关提起生态损害赔偿诉讼,因为地方政府提起这类诉讼的意愿很低。地方政府担心成为被告。关于刑事附带民事公益诉讼,他主张改为行政公益诉讼附带民事公益诉讼。在有些情况下,可认为地方政府是环境侵权的“帮助人”,例如帮助环评造假。他赞成王曦教授对现行环境民事公益诉讼的弊端的揭示,赞成王明远教授关于正本清源、回归法治常识的观点。

(图五:王文勇律师点评)

陈国强律师赞成王曦教授关于现行环境民事公益诉讼的做法所暴露的司法权与行政权的关系问题。但他担心现行法律框架下单纯靠环境行政公益诉讼能否将压力传达给违法污染者。他指出,为保护公共利益,对环境违法行为的环境司法追究有三种路径:环境民事公益诉讼、环境行政公益诉讼、生态环境损害赔偿诉讼,三者共同作用,缺一不可。他认为环境民事公益诉讼有诸多功能如风险预防功能、修复功能、赔偿功能,因此宜保留之。他主张检察机关和社会组织在提起环境民事公益诉讼之前,首先要慎重考虑有无提起的必要,比如所诉事项是否可以通过行政手段解决。如无必要,则不应提起。环境治理应当多利用行政规制手段。他认为现在环境民事公益诉讼的公信力越来越差,原因在于有些诉讼“抓小放大”、“欺负百姓”;有些未区分行政责任与民事责任,在行政处罚后追加环境民事公益诉讼,不合理地加大了被告负担。他认为对环境民事公益诉讼撤诉应有更加完善的规定。他质疑环境司法专门化的做法,认为它会导致有关机关如法院和检察院的异化,单纯为工作指标和业绩而做环境公益诉讼。他一方面认为引入社会组织行政诉讼有必要,另一方面认为在目前立法还有很多瑕疵的前提下行政机关有时有自己的难处。

(图六:陈国强律师点评)

熊绍琦工程师认为,生态环境损害赔偿诉讼启动后,民事公益诉讼制度的适用范围应限制,而不是扩展或者取消,同时拓展生态环境损害赔偿诉讼制度的相关领域,与环境民事公益诉讼进行衔接、补充。他认为《矿产资源法》第39、40条中的“赔偿损失”责任为政府生态损害赔偿诉讼提供了依据。这一点尚未得到广泛注意。他认为我国对行政权的监督体系较为完整,包括社会舆论的监督、人大的监督、监察委的监督、行政复议、司法监督等。根据现有法律框架,社会组织享有举报等权利,因此没有必要赋予社会组织提起环境行政公益诉讼的资格。他从诉讼效率、环境司法的专门化和专业化等角度分析,建议取消刑事附带环境民事公益诉讼。

(图七:熊绍琦工程师点评)

葛枫律师强调,完善我国行政公益诉讼制度十分必要且迫切,应该扩充行政公益诉讼的诉权,来预防环境风险、减少环境损害。一些案件涉及到行政履职,在没有授权社会组织提起行政公益诉讼的情况下,社会组织只能通过环境民事公益诉讼“曲线救国”。如果有了这个授权,社会组织可以选择不走此“曲线”。她认为,环境民事公益诉讼制度虽不完善,但在当前中国背景下,其作用是不可磨灭的,不可取消环境民事公益诉讼,其应与环境行政公益诉讼互为补充,形成维护环境公共利益的司法体系。

王灿发教授围绕“为什么存在环境民事公益诉讼制度?”、“是否应废止环境民事公益诉讼制度?”、“环境公益诉讼制度面临什么挑战?应如何做?”三个主要问题展开论述。他对比了中国制度与美国制度的不同,揭示了中国行政权力的强势力量,阐述了社会组织在环境行政诉讼主体资格中的不利地位。他认为,民事公益诉讼仍然是公众包括社会组织对污染企业进行监督的一个重要的途径,但是其仍面临着法律、政治、企业和NGO自身方面的挑战,需要立足长远谋篇布局,强化生态环境的整体保护理念,推动制度创新发展,形成可参考、可借鉴的发展路径,为境内外生态环境保护贡献中国智慧。他认为取消环境民事公益诉讼是不现实的,不应取消。对刑事附带民事公益诉讼的做法,他认为可将二者分开处理。关于公益诉讼制度面临的挑战,他认为主要有四方面。一是法律的规定妨碍了社会组织发挥作用;二是社会组织面临生存难问题;三是企业的活动能量大如其与政府部门的勾连的问题;四是社会组织自身的问题,起诉目的和起诉对象选择等问题。

(图八:王灿发教授点评)

在问答环节,昆明理工大学研究生刘志和问道:现有民事公益诉讼制度表示社会组织发挥的作用范围有限,是否应对我国的民事公益诉讼制度的主体资格予以扩大?

王灿发教授回应道:民事公益诉讼制度主体资格扩大的问题产生已久。从实践来看,我国的环境公益诉讼没有发生滥诉的现象。民事公益诉讼制度的主体资格的扩大还是要从理论和实践上逐步说服立法机关,改变立法机关的看法。

随后,在主讲人回应环节,王曦教授首先高度肯定并衷心感谢各位点评人的点评。他表示,各种点评,不论是赞成还是反对他的观点的,都是积极的。各方点评所形成的思想碰撞有助于我国环境公益诉讼制度之优化。王曦教授补充了六点看法:一、环境保护领域是我国治国理政的前沿领域。二、依宪治国,从立法机关做起,国家立法机关应当高度重视环境公益诉讼制度的完善问题。三、重视“结果与手段的统一”。不能只讲结果,不顾手段。四、专业的事让专业机构去做。环境治理主要靠行政规制,诉讼不是主要手段。作为手段,诉讼有其天然的局限性。五、讲求治国理政的总效率和总成本。六、对环境民事公益诉讼制度,应该超脱个人或局部利益,站在全局的立场上看。

(图九:会场)

最后,主持人吴满昌教授对本次讲坛做了总结。他指出,本次论坛不仅讨论的问题意义重大,而且展现了良好的学风。主讲人和点评人都本着完善制度的愿望,开诚布公,和而不同,对我国的环境公益诉讼制度进行了思辨性的、比较深入讨论,使得本次论坛既是一场有助于优化我国环境公益诉讼制度的学术盛会,又堪称一次学术交流的典范。他对本次讲坛的主讲人、点评人和各位参会者以及会务人员表示感谢。